भूमिका नपाइरहेका प्रदेश र स्थानीय सरकार
संघीयता प्रयोगमा आएको यत्तिका वर्षमा प्रादेशिक र स्थानीय तहमा कसैले पनि स्थानीय आवश्यकता पहिचान गर्ने गरी काम गरेको सुनिएको छैन।
अमेरिकी संविधानको खाका बनाउनेहरूले संविधानमा ‘संघीयता’ भन्ने शब्द राखेनन्। संघीय सरकारलाई उनीहरूले राष्ट्रिय शासन (न्याशनल गभर्मेन्ट)का रूपमा लिए। त्यसभन्दा मुनिका सरकारले ‘सबन्याशनल गभर्मेन्ट’ (राष्ट्रिय शासनमुनिका सरकारहरू) प्रयोग गर्न थाले।
नेपालको संविधानले भने ‘सबन्याशनल गभर्मेन्ट’ भन्दैन। तर कुरा त्यही हो। जसरी हामी देश/राष्ट्र भन्छौं, त्यसरी नै प्रयोग गर्ने हो भने सबन्याशनल भन्न नमिल्ने हुँदैन। नेपालमा ‘सबन्याशनल’ (प्रदेश तथा स्थानीय) सरकार र संघीय सरकारको सन्दर्भ उस्तै छ- एउटाको अवस्था राम्रो र अर्काको चुनौतीपूर्ण छ भन्नुभन्दा पनि दुई वटै शासकीय तह चुनौतीपूर्ण अवस्थामा छन् भन्नु उचित हुन्छ।
संविधान अनुसार हाम्रो संघीयता सहकार्य, सहअस्तित्व र समन्वयमा आधारित छ। तर यी तीन कुराको नेतृत्व संघीय सरकारले मात्र गर्छ भन्ने होइन, संघीय सरकारसँग राष्ट्रिय स्तरका तथा साझा विषयहरूमा कानून निर्माणको अधिकार भएकाले सहकार्य र समन्वय गरेर अगाडि बढ्ने सुविधा यसलाई बढी छ। वित्तीय स्रोत र साधन पनि बढी भएकाले संघीय सरकार बलियो देखिनु स्वाभाविक हो। तर अनुसूची बमोजिम अधिकारको बाँडफाँड तथा सहअस्तित्वको सिद्धान्त मास्न नहुने सिद्धान्त हो। सामान्यतया संघीयताबारे संविधानमा स्पष्ट व्याख्या भए पनि त्यही अनुसार कानून निर्माण भएको पाइँदैन। हाम्रोमा समस्या त्यहाँ छ।
त्यस्तै, एकल अधिकारको सूचीमा समेटिएका विषयहरू साझा सूचीमा पनि दोहोरिएका, अधिकारका विषयमा अन्तर्द्वन्द्व भएका, अन्तर्सम्बन्ध र समन्वय व्यवस्थापनमा अन्योल रहेका, बजेट तथा योजना कार्यान्वयनको समस्या हुन गएका, वित्तीय उत्तरदायित्व र सुशासनमा संवैधानिक निकायको भूमिका र कार्यान्वयनको अवस्था पनि कमजोर देखिन्छन्। समस्या फुकाउने नाउमा संघीय सरकारले संघीयताको सिद्धान्तलाई पर सार्दै, आफूलाई बलियो पार्दै लागेको हाम्रो अनुभव छ।
प्रदेशलाई नीतिगत आधारको खाँचो
प्रदेश अस्तित्वमा रहिरहन यसलाई महत्त्वपूर्ण अधिकारहरू चाहिन्छ। तुलनात्मक रूपमा पहिलेभन्दा व्यापारिक तथा रणनीतिक विकास र विस्तारमा प्रदेशको भूमिका अहम् हुन सक्नुपर्छ। यदि प्रादेशिक तहमा वर्तमान व्यापारिक र रणनीतिक विकास र विस्तारलाई उकास्न सकिएन भने तुलनात्मक मागको पहिचान कसरी गर्ने? प्रदेशलाई कसरी संवेदनशील बनाउने? संविधानले प्रदेशलाई चाहिने सबैजसो अधिकार दिएको छ। समस्या संघीय कानूनबाट आएको हो।
संविधानतः प्रदेशले लगानी पनि प्रवर्द्धन गर्न पाउँछ तर यसका लागि नयाँ कानून निर्माण हुन आवश्यक छ। आर्थिक पूर्वाधार विकास लगायतमा प्रदेशको अधिकार कार्यान्वयन गर्न त्यस्ता कानूनले सघाउनुपर्छ। यसपछि सार्वजनिक सेवा, शिक्षा, स्वास्थ्य, खानेपानी, शहरीकरण, वातावरण संरक्षण जस्ता विषय महत्त्वपूर्ण छन्। ती पनि समावेश हुनुपर्छ। अहिले आयकर, भन्सार, अन्त:शुल्क, मूल्य अभिवृद्धि कर इत्यादि सबै संघका हातमा छन्। प्रदेशले कसरी प्रवर्द्धन गर्ने त? संघीय कानूनले उल्लेख गर्नुपर्यो। यसरी सोचेको देखिंदैन।
त्यस्तै, संघीय सरकारको क्षेत्राधिकार हेर्दा पनि समस्या थाहा हुन्छ। संविधानको अनुसूची ५ बमोजिम वित्तीय नीति, मौद्रिक नीति, विदेश नीति, राष्ट्रिय यातयात नीति, भू-उपयोग नीति, बस्ती विकास नीति, पर्यटन नीति, विदेशी अनुदान, सहयोग र ऋण सबै संघीय सरकार अन्तर्गत पर्छन्। जलस्रोत संरक्षण र बहुआयामिक उपयोग नीति र मापदण्ड पनि उसैले बनाउँछ। प्रदेश कहाँ कहाँ सक्रिय हुन सक्छ? यसमा प्रतिनिधित्व र सहभागिताको कुरा हेरिएन। अनि लगानी कसरी प्रवर्द्धन गरिएला त प्रादेशिक स्तरमा? लगानी नभई विकास कसरी होला?
औद्योगिकीकरण, व्यापार-व्यवसाय लगायत धेरै विषयमा अधिकारप्राप्त भए पनि प्रदेशको संलग्नता तथा सहकार्य सम्बन्धी नीति अभावकै कारण शुरूमा संघीय सरकारको ‘लाइन अफ थिंकिङ’ के हो भनेर प्रदेश स्पष्ट हुनुपर्ने बाध्यता छ। त्यो बुझ्न सजिलो छैन। अरू त अरू चित्त नबुझेका विषयमा बहस गर्ने र अदालत गएर स्पष्टीकरण खोज्ने अधिकार समेत प्रदेश र स्थानीय सरकारले पाएका छैनन्। अर्को कुरा, राष्ट्रिय नीति प्रदेश विना कसरी कायम हुन्छ भन्ने बहस भइरहेको छैन।
अहिले प्रदेशको सबैभन्दा ठूलो विषय सेवा प्रवाह हो। तर यसका लागि संविधानले प्रदेशलाई दिएका अधिकारहरू नीतिनिर्माण गर्ने संघीय अधिकारबाट प्रभावित छन्।
सहअस्तित्व राम्रो अवधारणा हो। तर यसलाई कसरी कायम गर्ने भन्नेतर्फ विचार गर्नुपर्छ। यसमा समन्वय क्षमता र विधिविधानहरू चाहिन्छन्। साथै, हाम्रो मानक के हो भन्ने पनि स्पष्ट हुनुपर्छ। अहिले हरेक कानूनमा नयाँ नयाँ मानक आएका छन्।
स्थानीय सरकारले कतिपय ठाउँमा घरबहाल करको विषयमा पनि स्पष्टीकरण दिन नसकेको पाइन्छ। एक जना मेयरले राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगलाई आफ्ना अधिकार स्पष्ट पारिदिन पत्र नै लेखेका थिए। यस्ता अधिकार क्षेत्रबारे आयोगले सबै पालिकाहरूलाई स्पष्ट पारिदिनुपर्छ। वित्तीय संघीयताबारे स्पष्ट गर्ने अधिकार उक्त आयोगको सरोकारको विषय पनि हो। २०५८ सालको आयकर ऐन अनुसार घरबहाल कर आफ्नो भागमा पर्छ भन्ने संघीय सरकारको तर्क थियो।
देशमा कति परिवर्तन आइसक्यो, तर हाम्रो मनस्थितिमा परिवर्तन आउन सकेको छैन। फेरि कर्मचारीले त कानून हेर्नैपर्ने हुन्छ। मलाई लाग्छ, नागरिक प्रशासनभन्दा पनि नोकरशाही नेतृत्व र राजनीतिक स्तरमा छलफल गर्न नसक्दा यस्तो समस्या भएको हो। वेलैमा निकास दिंदा प्रदेश तथा स्थानीय सरकारले आफ्नो अधिकार क्षेत्रमा काम गर्न असुविधा हुँदैन।
प्रदेशको मतादेशलाई स्वीकार गर्ने सोच
संविधानले शासन, संरचना र दृष्टिकोणमा पनि विविधता राख्न दिने भएकाले प्रदेश कायम गरिएको हो। सात प्रदेश सात किसिमले हुर्कन सक्छन्। स्वच्छन्दता उनीहरूको अधिकार हो। सर्वोच्चता संविधानको हुने भएकाले सामान्य मानक संविधानले दिन्छ। यस अन्तर्गत रहेर प्रदेशहरूले चाहिएको अन्य व्यवस्था गर्न सक्छन्। तर मौलिक अधिकारकै विषय पनि अहिले समस्याका रूपमा छ। यसलाई कार्यान्वयन गर्न प्रदेशको भूमिका के हो? के प्रदेश नेपाल राज्य होइन? हो भने त्यो भूमिका कानून मार्फत किन प्रस्ट नगर्ने त?
मौलिक अधिकार राज्यको दायित्व हो। अहिलेको संविधानले विशिष्ट प्रकारका सामाजिक, आर्थिक तथा सांस्कृतिक अधिकारहरू सुनिश्चित गरेको छ। यी अधिकार राज्यले पूरा गर्नुपर्छ। राज्य भनेको संघीय सरकार मात्र होइन, प्रदेश र स्थानीय सरकार पनि हो। तर सेवा प्रवाहको दृष्टिकोणबाट प्रदेश र स्थानीय सरकारले मौलिक अधिकारको कार्यान्वयनमा आफ्नो भूमिका अहिलेसम्म बुझ्न पाएका छैनन्। कानूनले बाँडफाँड गर्ने त कहिले हो कहिले?
यस्तै, आवश्यकताको पहिचान कसले गर्ने? स्थानीय क्षमता छैन। प्रदेश सदन सम्पन्न छैनन्। संघीय सरकारको अजेन्डा छैन। जस्तो- हुम्लाको सिमकोट अहिलेसम्म राष्ट्रिय सडक सञ्जालसँग जोडिएको छैन। मानिस हवाईजहाजबाट ओहोरदोहोर गर्छन्। यस्तो समस्या पहिचान गर्ने क्षमता कहाँ छ? नीतिनिर्माण अध्ययन गर्नेहरूले गर्ने हो कि? संघीय सरकारको कुनै विभागले अध्ययन गर्ने हो?
संघीयता प्रयोगमा आएको यत्तिका वर्षमा प्रादेशिक र स्थानीय तहमा कसैले पनि स्थानीय आवश्यकता पहिचान गर्ने गरी काम गरेको सुनिएको छैन। संरचना निर्माणको कुरामा विषयगत विज्ञ चाहिन्छ। त्यसपछि कार्यान्वयन र निगरानीको पक्ष आउने गर्छ। यहाँनिर समस्या देखिएको छ- काम शुरू गर्न गाह्रो भएको छ। गरे पनि निगरानीको कमीले कार्यान्वयन पक्ष कमजोर भएको छ।
समग्रमा स्थानीय केन्द्रित संरचना हुनुपर्ने हो। तर अहिले सबै केन्द्रबाट हुँदै छ। केन्द्रमा सरकार परिवर्तन हुँदा त्यसको पराकम्प प्रदेशहरूमा गइरहेको छ। केन्द्रीय मतादेशभन्दा प्रादेशिक मतादेश फरक हुन सक्छ भनेर नै प्रादेशिक चुनाव गरिन्छ। प्रदेशका जनताका चाहना, आवश्यकता र विकासको पहिचानका आयाम फरक हुन सक्छन्। केन्द्रसँगै प्रदेश सरकार पनि परिवर्तन हुनु भनेको त्यहाँको मतादेशलाई केन्द्रले संकुचित पार्नु हो।
राजनीतिक दलले स्थानीय र प्रादेशिक तहमा स्थानीयताको मापदण्डभित्र सरकार निर्माणदेखि नीतिनिर्माणसम्मको कार्य गर्ने हो। स्थानीय केन्द्रित शासन पद्धति कायम हुन सकिरहेको छैन।
संरचना कमजोर भए पनि अहिले शासन प्रणाली नयाँ विधामा प्रवेश गरेको छ। क्षमतावान् तथा निडर मान्छेहरूले नेतृत्व गरेका छन्। काठमाडौं महानगरपालिकालाई उदाहरणका रूपमा लिन सकिन्छ। सबै पालिकाले पाएको समय त्यति नै हो। तर काठमाडौंका सडक सफा भएका छन्। फूटपाथ खुला भएका छन्। बालबालिका, रोगी तथा ज्येष्ठ नागरिकलाई सडकपेटीमा हिंड्न सजिलो भएको छ। बजारहरू व्यवस्थित भएका छन्। मेरो घरमा ९६ वर्षको बुबालाई सामाजिक सुरक्षा भत्ता आउने गरेको छ। घर बाहिरको सडक र चोक सफा छन्।
तर यो क्षमता सबै पालिकामा छैन। जसले गर्दा सुशासनको मामिला खेप्नुपरिरहेको छ। कानूनी स्पष्टता नआई क्षमता अभिवृद्धि हुन गाह्रो छ। कानूनको अस्पष्टताको सुविधा जहिल्यै पनि संघीय सरकारलाई हुन्छ, यो सुविधा स्थानीय र प्रदेश सरकारले पाउँदैनन्। कस्तो विडम्बना!
कोभिड-१९ महामारीका वेला स्थानीय तहले क्षमता देखाए। अलि अलि बेरुजु पनि भए होलान् तर भुइँचालो जाँदा, दैवीप्रकोप हुँदा वा आँधीबेहरी आइरहँदा हरेक देशमा बेरुजु आउँछन्। मान्छेहरू पहिला प्रकोपलाई सम्बोधन गर्छन् अनि पारदर्शिताबारे चासो राख्छन्। विपत्को नियम फरक हुन्छ। स्थानीय तहमा भ्रष्टाचार बढ्यो भनेर संघीयतालाई बदनाम गर्नुको अर्थ छैन।
देशभर भौतिक पूर्वाधार कमजोर छ। तर भएको संरचनामा स्थानीय र प्रदेश सरकारले आफ्ना हक स्थापित गर्न पाएका छैनन्। गरीबी र असमानता अनि सामाजिक बहिष्करणका विषयलाई कानून र प्रविधिको प्रयोगबाट निर्मूल गरिनुपर्छ।
अर्कातर्फ, राष्ट्रिय योजना आयोग वा नीति अनुसन्धान प्रतिष्ठान जस्ता संस्थालाई प्रदेश तथा पालिकाहरूले कसरी प्रयोग गर्न सक्छन्? सोच्न ढिला भइसक्यो। उनीहरूले पाएको योजना बनाउने वा नीतिनिर्माणका जिम्मेवारी कसरी प्रदेश वा पालिकासम्म पुर्याउन सकिन्छ, त्यो विचारणीय छ नभए अगाडि जान सकिंदैन। क्षमता अभिवृद्धिका लागि संघीय मन्त्रालयदेखि प्रशासनिक निकायहरूले सहकार्य गर्नुपर्छ। क्षमता विकासका निमित्त पर्याप्त मात्रामा विज्ञहरू उपलब्ध गराउन संघीय सरकारले ठूलो चित्त राख्नुपर्छ। अनि मात्र जनताप्रति जवाफदेही बनाउन सकिन्छ।
((दक्षिणएशियामा सार्वजनिक नीति र शासनबारे पाँचौं सम्मेलनमा ‘सबन्याशनल गभर्मेन्ट्स एज द डिफेन्डर अफ डेमोक्रेटिक गभर्नेन्स एन्ड सर्भिस डेलिभरी’ (प्रजातान्त्रिक शासन र सेवा प्रवाहको रक्षकका रूपमा उपराष्ट्रिय सरकार) शीर्षकमा संविधानविद् अधिकारीले व्यक्त गरेको ‘कि नोट’को सम्पादित अंश।))
