किन आउँदैन अर्थतन्त्र चलायमान बनाउने बजेट?

वित्तीय अनुशासन कमजोर हुँदा सरकारको वैधता र प्रभावकारितामा प्रश्न उठ्छ।

गोपीनाथ मैनाली

सार्वजनिक वित्त व्यवस्थापनको महत्त्वपूर्ण संयन्त्र हो, बजेट। राष्ट्रिय नीति र कार्यक्रम बजेट मार्फत नै कार्यान्वयन हुन्छन्। नेपालको सन्दर्भमा बजेट गरीबी निवारण, सार्वजनिक सेवा प्रवाह, आर्थिक वृद्धि, रोजगारी र दिगो विकास प्राप्तिको आधार हो। तर, यहाँ बजेटलाई यसरी सूक्ष्म रूपमा नहेरी सरकारी कोष व्यवस्थापन (कोष प्राप्ति र खर्च) मात्र सम्झिँदै आएको छ।

समग्र अर्थतन्त्रलाई चलायमान बनाउने गरी बजेट तर्जुमा भएकै छैन। परिणामतः आर्थिक वृद्धि, रोजगारी र विकासका राष्ट्रिय अभीष्ट पूरा हुन सकेका छैनन्।

सार्वजनिक वित्त व्यवस्थापन प्रभावकारी नहुनु भनेको वित्तीय अनुशासन कायम नहुनु हो। वित्तीय अनुशासनका दुई आयाम छन्ः समष्टिगत तहको र संगठन तहको। समष्टिगत तह अन्तर्गत बजेट निर्माणका सिद्धान्त, बजेट वर्गीकरणका सिद्धान्त, विनियोजनको आधार, ऋण तथा सहायता परिचालन, निजी तथा अन्य गैरसरकारी क्षेत्र परिचालनको नीति, तहगत सरकारको वित्तीय अन्तरसम्बन्ध र राष्ट्रिय अर्थतन्त्रको सबल आधार खडा गर्ने विषय पर्छन्।

संगठन तह अन्तर्गत राजस्व सङ्कलन र खर्च व्यवस्थापनका प्रक्रियागत पाटो पर्छन्। नेपालमा वित्तीय अनुशासनलाई समष्टिगत तहमा खासै हेरिँदैन। जबकि समष्टिगत तह सबल नभए संगठन तहमा मात्र ध्यान दिनाले आर्थिक उपलब्धि प्राप्त हुँदैन।

समष्टिगत तहका सवाल

प्रभावकारी वित्त व्यवस्थापन हुन नसक्नुको कारण बजेट तर्जुमामा हुने कमजोरी हो। बजेट तर्जुमा गर्दा अर्थ मन्त्रालय तथा राष्ट्रिय योजना आयोगले महत्त्वपूर्ण सवालहरूलाई नै प्राथमिकतामा राख्ने गरेका छैनन्।

पहिलो सवाल, बजेटलाई कसरी वास्तविक बनाउने भन्ने हो। बजेटको आकार निर्धारण, सीमा तय र मार्गदर्शन तयारीमा व्यावसायिकता नदेखिएकाले बजेटको घोषित अङ्क र वास्तविक आकारमा ठूलो खाडल रहँदै आएको छ। यसको दृष्टान्तमा चालू आर्थिक वर्ष २०७९/८० कै बजेट हेरौं।

चालू आवको बजेट रु.१७ खर्ब ९३ अर्बको थियो। सरकार परिवर्तन भएपछि नयाँ अर्थमन्त्रीले बजेटको आकार रु.दुई खर्ब ४४ अर्ब घटाएर रु.१५ खर्ब ४९ अर्ब कायम गरे। यसले कार्यान्वयनको समयमा बजेट झनै अवास्तविक बन्दै छ भन्ने सङ्केत गर्छ। अर्को पक्ष, संसद्बाट अनुमोदित बजेटलाई कार्यकारीले आकार घटाउन सैद्धान्तिक र संवैधानिक रूपमा मिल्ने हो कि होइन भन्ने प्रश्न पनि उठ्ला।

बजेटको आकार निर्धारण, सीमा तय र मार्गदर्शन तयारीमा व्यावसायिकता नदेखिएकाले बजेटको घोषित अङ्क र वास्तविक आकारमा ठूलो खाडल रहँदै आएको छ।

दोस्रो, बजेटभन्दा बाहिरका खर्चलाई राष्ट्रिय कोषमा कसरी समेट्ने भन्ने विषय हो। बजेटमा विनियोजन भएको भन्दा बाहिरको खर्च, जनताका नाममा भित्रिएका सहयोग र प्राविधिक सहायतालाई राष्ट्रिय प्रणालीमा ल्याई जवाफदेही बनाउन सकिएको छैन। संविधानको धारा ११६ अनुरूप गुठी बाहेक सरकारलाई प्राप्त हुने सबै प्रकारका प्राप्ति संघीय सञ्चित कोषमा दाखिल गर्ने भनिएको छ। तर, सबै प्रकारका सरकारी प्राप्ति संघीय सञ्चित कोषमा दाखिल हुने, खर्च प्रक्रियामा संसदीय स्वीकृति लिने र लेखापरीक्षण गरी सार्वजनिक गर्ने गरिएको छैन। विभिन्न नाममा कार्यसञ्चालन कोष खडा गर्ने र संसदीय प्रक्रियामा नपुर्‍याई आम्दानी र खर्च गरिँदै आएको छ। संघीय तहमा रहेको यस्तो बेथिति प्रदेश र स्थानीय तहमा पनि फैलिँदै छ।

तेस्रो सवाल, स्वतन्त्र लेखापरीक्षणको हो। संविधानतः महालेखा परीक्षकसँग सरकारी खर्च र नीति परीक्षण गर्ने शक्ति त छ, तर सामर्थ्य छैन। आधुनिक लेखापरीक्षण आलोचना र बेरुजूमा सीमित हुन हुन्न, प्रणाली सुधारको विश्लेषक र उत्प्रेरक बन्नुपर्छ। लेखापरीक्षणको प्रभावकारिताले नै सञ्चित कोष बाहिरका सरकारी कोषहरूलाई नियन्त्रण गर्न सक्छ, सरकारले तर्जुमा गरेका वित्तीय नीति कार्यान्वयनको समीक्षा गर्न सक्छ।

चौथो, संसदीय आर्थिक कार्यप्रणाली धारिलो छैन। बजेट प्रक्रियाको दृष्टिले नेपालको संसद् बजेट स्वीकृत गर्ने संसद् हो, बजेट बनाउने वा बजेटलाई प्रभाव पार्ने होइन। संसद्ले सरकारले प्रस्तुत गरेको बजेट स्वीकृत गर्छ, संशोधन वा अस्वीकृत गर्दैन। यस्तै, कार्यसञ्चालन कोष, बजेट बाहिरका कोष र सार्वजनिक ऋणको परीक्षण गर्न सक्दैन। साथै, समष्टिगत नीतिको समीक्षा गर्ने क्षमता छैन। संसदीय सर्वोच्चताको सिद्धान्तले वित्त सम्बन्धी नीतिमा जानकारी राख्ने, स्वीकृति र समीक्षा गर्ने मान्यता राख्छ। तर, संसद्को जानकारी विना नै रकम खर्चने अभ्यास भइरहेको छ।

पाँचौं, सरकारी खर्चको जवाफदेही संरचना सोपानयुक्त र घुमाउरो छ। प्रत्यक्ष जवाफदेही सुनिश्चितताका लागि कार्यसम्पादन सम्झौता गर्न थालिएको थियो। सार्वजनिक संस्थानमा डेढ दशकअघि र निजामती सेवामा तीन वर्षअघिदेखि कार्यान्वयन गरिन थालेको कार्यसम्पादन सम्झौता अहिले निष्क्रिय छ।

छैटौंं, शासकीय तहहरूबीचको वित्तीय अन्तरसम्बन्ध व्यवस्थित भएको छैन। संघीय तहका बजेट नीति तथा सिद्धान्तले प्रदेशलाई तथा संघ र प्रदेशको बजेट नीतिले स्थानीय सरकारलाई मार्गदर्शन गरोस् भनेरै बजेट प्रस्तुत गर्ने दिनहरू पनि क्रमशः राखिएका छन्, त्यसलाई बाध्यात्मक पनि बनाइएको छ। तर, तहगत सरकारबीचको प्राविधिक सम्बन्ध विकास भएको छैन। परिणामतः सीमित साधनस्रोत दोहोरो पर्ने, एकै प्रकारका कार्यक्रममा भिन्न मानक बन्ने र कार्यान्वयन हुने अवस्था छ।

सातौं, रकम विनियोजनका मापदण्ड निर्धारण भएका छैनन्। मापदण्ड विनाको तदर्थ विनियोजनले खर्चको गुणस्तर घटाएको मात्र छैन, भौगोलिक र वर्गीय विभेद पनि खडा गरेको छ। नीति प्रभाव पार्न सक्ने नेता/पदाधिकारी भएका स्थानमा कम महत्त्वका आयोजना/कार्यक्रममा साधन विनियोजन हुने तर अमुक स्थानमा अत्यावश्यक कार्यक्रममा रकम विनियोजन नहुने, भएको पनि रकमान्तर र कार्यक्रम संशोधन मार्फत सुगम स्थानमा नै खर्च हुने स्थिति छ। सीमित राष्ट्रिय साधनमाथि कुनै नेता वा पदाधिकारीको वर्चस्व रहनु संवैधानिक आर्थिक प्रणालीको आशय र बजेट सिद्धान्तको विपरीत हो।

सीमित राष्ट्रिय साधनमाथि कुनै नेता वा पदाधिकारीको वर्चस्व रहनु संवैधानिक आर्थिक प्रणालीको आशय र बजेट सिद्धान्तको विपरीत हो।

अर्को सवाल, वार्षिक आर्थिक नीति तथा कार्यक्रमको घोषणा भएपछि त्यसको प्रभावकारिताका लागि राष्ट्रिय योजना आयोग, अर्थ मन्त्रालय, नेपाल राष्ट्र ब्यांक र महालेखा नियन्त्रक कार्यालयबीच हुनुुपर्ने कार्यात्मक सहसम्बन्ध कमजोर छ। आर्थिक नीतिका चार स्तम्भ बजेट, मौद्रिक नीति, साधन परिचालन र खर्च व्यवस्थापन दह्रिलो नभए न वित्तीय अनुशासन कायम हुन्छ न आर्थिक वृद्धिको आधार खडा हुन्छ।

यसका साथै, कोष व्यवस्था नभई बजेट तर्जुमा गर्ने, आन्तरिक ऋणको उपयोग उत्पादनशील क्षेत्रमा नहुने, सञ्चित कोष घाटामा सञ्चालन गरी अन्य कोष उपयोग गर्ने, रकम छर्ने, रकम उपयोगको क्षमता नहेरी सहायता सम्झौता गर्ने, निकै सानो सहायता पनि स्विकार्ने जस्ता पाटोलाई व्यवस्थित गरेर बजेट प्रक्रियालाई अनुशासित बनाउन सकिन्छ।

संगठन तहका सवाल

बजेट तर्जुमा तथा कार्यान्वयनमा संगठन तहमा पनि केही सवाल देखिएका छन्, जसले वित्तीय अनुशासनहीनतालाई प्रश्रय दिइरहेको छ। कुन मन्त्रालयलाई कति बजेट सीमा केका आधारमा दिने भनेर निर्धारण गर्ने विधि र सिद्धान्त नहुँदा बजेट प्रस्ताव नै कमजोर हुने गरेको छ। बजेट प्रस्तावमा प्रभावशाली व्यक्तिहरूको प्रभाव पर्दै आएको छ।

अर्को, बजेट पारित भएपछि नगद योजना बनाई एकल खाता सञ्चालन केन्द्र (कोष तथा लेखा नियन्त्रक कार्यालय) मा प्रस्तुत गरी नगद व्यवस्थापन सहज बनाउने, कार्यक्रम कार्यान्वयनको कार्यतालिका (खरीद योजना, अनुगमन तालिका आदि) बनाउने, आवको शुरूदेखि नै काम सञ्चालन हुनुपर्नेमा पूँजीगत खर्च नै नहुने स्थिति देखिँदै आएको छ। सरकारले सबैभन्दा महत्त्व दिएको राष्ट्रिय गौरवका आयोजना र रूपान्तरणकारी आयोजनाहरूमा अत्यन्त न्यून खर्च हुने गरेको छ।

यस्तै, मन्त्रालय/सचिवालयहरूमा कार्यक्रम प्रस्ताव गर्दा कार्यान्वयनको सामर्थ्य पुष्टि गरेको देखिँदैन। न बजेटलाई अन्तिम रूप दिँदा नै त्यसलाई सावधानीपूर्वक विवेचना गरिन्छ। परिणामतः मन्त्रालयहरूले आफैंले खर्च गर्न सक्छु भनी पेश भएका आयोजनाहरू कार्यान्वयनमा जाँदैनन्। आयोजना प्रस्ताव निर्माण, खर्च योजना, कार्यसम्पादन करार, आन्तरिक वित्तीय नियन्त्रण, आन्तरिक लेखापरीक्षण र सार्वजनिक सम्पत्तिको संरक्षणमा मन्त्रालयका सचिवहरू तदर्थ छन्।

संगठन तहको आर्थिक अनुशासन देखिने सूचक बेरुजू पनि हो। महालेखा परीक्षकको कार्यालयको ६०औं वार्षिक प्रतिवेदन २०७९ अनुसार अद्यावधिक बेरुजू रु.पाँच खर्ब ८७ अर्ब र फछर्योट हुनुपर्ने एकमुष्ट बेरुजू रु.नौ खर्ब ५९ अर्ब पुगेको छ। बेरुजु कम गर्ने, फछर्योट गर्ने सन्दर्भमा पहल नपुग्दा वित्तीय अनुशासनमा प्रश्न उठेको छ।

सारमा, वित्तीय अनुशासन सरकारको वैधता र प्रभावकारिता देखाउने महत्त्वपूर्ण सूचक हो। यसका लागि समष्टिगत र सांगठनिक दुवै तहमा अनुशासन कायम हुनुपर्छ। समष्टिगत तहको वित्तीय अनुशासनका लागि अर्थ मन्त्रालय, योजना आयोगको सक्रियता चाहिन्छ भने संगठन तहको वित्तीय अनुशासनका लागि सम्बन्धित मन्त्रालय र तीन तहकै सरकारले व्यावसायिक क्षमता देखाउनुपर्छ। साथै, संसदीय समिति निरन्तर चनाखो हुनुपर्छ भने महालेखा परीक्षक, महालेखा नियन्त्रक कार्यालय र अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धान आयोगबीच नियमित रूपमा वित्तीय सूचना आदानप्रदान हुनुपर्छ।

(नीति विश्लेषण, विकास र सुशासनमा लेख्ने मैनाली नेपाल सरकारका पूर्व सचिव हुन्। हिमालको २०८० जेठ अङ्कमा ‘सरकारी खर्चमा अनुशासन’मा प्रकाशित।)