तीन सरकारका कर र दलाल अर्थतन्त्रको कुचक्र
तीन सरकारका कर अधिकार, साधनस्रोत विनियोजन र कार्यगत जिम्मेवारी बाझिंदा वित्तीयसँगै राजनीतिक र प्रशासनिक सङ्घीयता कमजोर प्रमाणित भएको छ।
तीनै तहका सरकारलाई राजस्व परिचालन र खर्च व्यवस्थापनमा जिम्मेवार बनाउँदै नागरिकको आर्थिक जीवन सशक्त पार्नु वित्तीय सङ्घीयताको उद्देश्य हो। यसमा राजस्व अधिकार बाँडफाँड, अन्तरसरकारी वित्तीय हस्तान्तरण, दीर्घकालीन प्रकृतिका पूर्वाधार योजनालाई स्रोत जुटाउन सार्वजनिक ऋण व्यवस्थापन जस्ता पक्ष महत्त्वपूर्ण छन्। संविधानले कोरेको उदार लोकतन्त्र, समतामूलक आर्थिक समृद्धि र समावेशी शासनको एकीकृत खाकालाई साकार तुल्याउन पनि वित्तीय सङ्घीयताको भूमिका रहन्छ।
तीन तहका सरकारमध्ये कसले के काम गर्ने भन्नेबारे संविधानको अनुसूची ५-९ मा एकल तथा साझा अधिकारहरू तोकिएका छन्। साझा अधिकारको बाँडफाँडलाई स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐन, २०७४, अन्तरसरकारी वित्त व्यवस्थापन ऐन, २०७४ र नेपाल सरकारबाट स्वीकृत कार्य विस्तृतीकरणको प्रतिवेदनले थप स्पष्ट पार्छन्।
कार्यगत जिम्मेवारी बाँडफाँडमा संरचनागत समस्या देखिएका छन्। संविधानले राष्ट्रिय स्तरको नीति तथा विकासको जिम्मा केन्द्रलाई, प्रादेशिक विकास प्रदेशलाई र स्थानीय सेवा तथा विकासको जिम्मा पालिकालाई दिएको छ।
संसद्बाट सरकार बनाउने हाम्रो जस्तो ‘वेस्टमिन्स्टर’ प्रणालीमा मतदाताले उम्मेदवारबाट स्थानीय स्तरमै सेवा र विकास चाहने भएकाले प्रदेश तथा सङ्घले समेत स्थानीय तहका क्षेत्राधिकारमा साधनस्रोत विनियोजन गर्ने प्रवृत्ति छ। यसले गर्दा कतिपय ऐन बाझिएका छन्। घरेलु तथा साना उद्योगको दर्ता, नवीकरण तथा नियमनको अधिकार स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐनले पालिकालाई दिंदा औद्योगिक व्यवसाय ऐन, २०७६ ले यही अधिकार प्रदेश सरकारलाई तोकेको छ।
प्राविधिक शिक्षा तथा व्यावसायिक तालीम परिषद् अन्तर्गतका क्षेत्रीय निकायहरू प्रदेश सरकारमा हस्तान्तरण हुन सकेका छैनन्। साविकको जिल्ला जनस्वास्थ्य कार्यालयले गर्ने अधिकांश काम स्थानीय तहको जिम्मेवारीमा परे पनि त्यसलाई अझै प्रदेश सरकार मातहत राखिएको छ। प्रदेशले सम्पादन गर्दै आएका महिला विकास तथा लैङ्गिक सशक्तीकरण सम्बन्धी अधिकांश काम स्थानीय सरकारको क्षेत्राधिकारका हुन्। संविधान बाहिर गएर माथिल्लो सरकारले आर्थिक वर्षको बीचमा तल्लो सरकारलार्ई पटके अनुदान दिने प्रवृत्ति पनि छ।
प्रदेशहरूले सवारी साधन करबाट उठाएको मध्ये ४० प्रतिशत रकम मातहतका स्थानीय तहलाई दिन्छन्। तर, कर अधिकार सीमित भएकाले प्रदेश स्वयं केन्द्रीय सरकारको अनुदानमा आश्रित छन्।
कर अधिकार
कर अधिकारको तहगत बाँडफाँडलाई संविधान र उल्लिखित दुई ऐनले लगभग टुङ्गो लगाएका छन्। भन्सार र आन्तरिक-बाह्य अन्तःशुल्क, मूल्य अभिवृद्धि कर र आयकरको अधिकार केन्द्रमै राखिएको छ। साविकका स्थानीय करहरू, जस्तै- सम्पत्ति, साना व्यवसाय, मालपोत-कवाडी आदि कर स्थानीय तहमा छन्।
मनोरञ्जन, विज्ञापन कर, घरजग्गा रजिस्ट्रेशन शुल्क जस्ता साझा कर स्थानीय तहले उठाई ४० प्रतिशत रकम प्रदेशलाई बाँड्नुपर्ने प्रावधान छ। आन्तरिक अन्तःशुल्क र मूल्य अभिवृद्धि करबाट उठेको रकमको १५-१५ प्रतिशत राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगले निर्धारण गरेको ढाँचामा प्रदेश र स्थानीय तहलाई बाँड्ने गरिएको छ।
प्रदेशहरूले सवारी साधन करबाट उठाएको मध्ये ४० प्रतिशत रकम मातहतका स्थानीय तहलाई दिन्छन्। तर, कर अधिकार सीमित भएकाले प्रदेश स्वयं केन्द्रीय सरकारको अनुदानमा आश्रित छन्। अर्कातर्फ नदीजन्य पदार्थको बिक्रीबाट उठेको रकम स्थानीय तहले प्रदेशलाई वितरण गर्ने कि नगर्ने भन्नेबारे स्पष्ट कानूनी व्यवस्था छैन। सङ्घीय सरकारले यस्तो रकमको ४० प्रतिशत सम्बद्ध प्रदेशलाई वितरण गर्नुपर्ने निर्णय गरे पनि कतिपय पालिकाले असहमति जनाएका छन्।
घर बहाल करलाई संविधानले स्थानीय तहको क्षेत्राधिकारमा राखे पनि संस्थागत बहाल कर अझै सङ्घीय सरकारले उठाइरहेको छ। कर व्यवस्थापन गर्दा कम दर तर फराकिलो आधार अपनाउनुपर्नेमा कतिपय अवस्थामा ठीक उल्टो छ। कुल गार्हस्थ्य उत्पादनको तुलनामा नेपालको करको २२ प्रतिशत हाराहारीमा छ जुन दक्षिणएशियाली औसत दरभन्दा बढी हो। यसको कारण कर नै बढी उठेको नभई आर्थिक कारोबारको सबै हिस्सा औपचारिक रूपमा गणना नहुनु हो।
राजस्व बाँडफाँड समेत जोड्दा प्रदेश तथा स्थानीय तहले कुल गार्हस्थ्य उत्पादनको तुलनामा पाँच प्रतिशत राजस्व उठाउँछन्। पालिकाहरूले पूर्ण रूपमा कर उठाउन नसकेको सङ्केत हो यो। स्थानीय तहले उठाउने सम्पत्ति करले जायजेथा भए पनि नियमित आय खासै नभएका घना शहरी क्षेत्रका बासिन्दालाई मर्का परेको गुनासो सुनिने गरेको छ।
सङ्घीय सरकारले राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगले निर्धारण गरेको सूत्रका आधारमा प्रदेश तथा स्थानीय तहलाई वित्तीय समानीकरण अनुदान, राजस्व बाँडफाँडको रकम र प्राकृतिक स्रोतको रोयल्टी वितरण गर्छ। यसै गरी विशेष अनुदान, समपूरक अनुदान र परियोजनामा आधारित सशर्त अनुदान समेत उपलब्ध गराउँछ।
राजस्व बाँडफाँडबाट आउने रकमले प्रदेश तथा स्थानीय तहको प्रशासनिक खर्च मात्रै धान्ने र वित्तीय समानीकरण अनुदान ससाना वितरणमुखी योजनामै सकिने गरेको गुनासा पनि छन्।
प्रदेश सरकारले पनि स्थानीय तहलाई यी अनुदान दिन्छन्। राजस्व बाँडफाँड र प्राकृतिक स्रोतको रोयल्टीमा तीन तहको हिस्सा अन्तरसरकारी वित्तीय हस्तान्तरण ऐन, २०७४ ले स्पष्ट गरे पनि अन्य अनुदान रकम सङ्घीय संसद्को विवेकमा छाडिएको छ।
त्यसै गरी प्रदेशबाट स्थानीय तहमा जाने कुल अनुदानको हिस्सा तोक्ने जिम्मा प्रदेश सभालाई दिइएको छ। नतीजाका आधारमा नेपालमा विशेष र समपूरक अनुदान ज्यादा प्रभावकारी भएका छन्। राजस्व बाँडफाँडबाट आउने रकमले प्रदेश तथा स्थानीय तहको प्रशासनिक खर्च मात्रै धान्ने र वित्तीय समानीकरण अनुदान ससाना वितरणमुखी योजनामै सकिने गरेको गुनासा पनि छन्।
खर्च स्वायत्तताका दृष्टिले वित्तीय समानीकरण र राजस्व बाँडफाँड जस्ता निशर्त अनुदान प्रभावकारी देखिए पनि कम विकसित देशहरूमा नतीजामा आधारित सशर्त अनुदान बढी लाभकारी पाइएका छन्। विगतमा पनि नगरपालिकामा पठाइने निशर्त अनुदानभन्दा जगेडा कोषबाट उपलब्ध गराइने सशर्त अनुदान धेरै प्रभावकारी थियो।
पर्वतारोहण शुल्क तथा विद्युत्, खानी, वन जस्ता प्राकृतिक स्रोतको रोयल्टी बाँडफाँडमा प्रदेश र स्थानीय तहको हिस्सा २५-२५ प्रतिशत छ। तर, उत्पत्तिका आधारमा वितरण हुने यस्ता स्रोत सीमित क्षेत्रमा रहेकाले आफूलाई मर्का परेको भन्दै मधेश तथा लुम्बिनी प्रदेशले आवाज उठाएका छन्।
सार्वजनिक ऋण परिचालन
सार्वजनिक ऋणको परिचालन वित्तीय सङ्घीयताको पेचिलो विषय मानिन्छ। सरकारका तीनै तहले उठाउने आन्तरिक ऋणको सीमा राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगले निर्धारण गर्छ। वैदेशिक ऋण परिचालनको अधिकार सङ्घमा मात्र छ। नगरपालिकाले नगर विकास कोषबाट पूर्वाधारमा ऋण पाउँछन्। हालसम्म प्रदेशहरूले भने ऋण परिचालन गरेका छैनन्।
सङ्घीय सरकारको कुल ऋण केही समययता बढ्न गएको छ। सार्वजनिक ऋण व्यवस्थापन कार्यालयको प्रतिवेदन अनुसार, २०७८ पुस मसान्तसम्म कुल गार्हस्थ्य उत्पादनको तुलनामा सार्वजनिक ऋणको अनुपात ४०.५३ प्रतिशत पुगिसकेको छ। उत्पादनशील ठूला पूर्वाधारमा मात्र परिचालन गर्नुपर्ने वैदेशिक ऋण अन्य क्षेत्रमा पनि खर्चिएको पाइन्छ।
कर संरचनामा उपभोगमा आधारित करभन्दा आयकरको हिस्सा बढी भएको राम्रो मानिन्छ। आयातमा आधारित करको हिस्सा बढ्नु राम्रो होइन।
वित्तीय सङ्घीयताको व्यवस्थापनमा वित्तीय सुशासन र सम्भावित वित्तीय जोखिमको नियन्त्रण सबैभन्दा पेचिला मुद्दा हुन्। सार्वजनिक साधनस्रोत परिचालनमा तोकिएको प्रक्रिया पूरा नगरिए; भ्रष्टाचार भए; खर्च क्षेत्रको सही पहिचान र अपेक्षित नतीजा प्रवाह नभए वित्तीय सुशासनमा जोखिम निम्तिन्छ। महालेखा परीक्षकको कार्यालयले औंल्याएको बेरुजु र अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धान आयोगको प्रतिवेदनले हामीकहाँ त्यस्तो जोखिम रहेको स्पष्ट पार्छन्।
सरकारको चालू खर्चको विस्तार, सार्वजनिक ऋणमा हुने वृद्धि, चरम व्यापार घाटा, वैदेशिक मुद्राको सञ्चितिमा गिरावट, मुद्रास्फीति, अनुत्पादनशील सार्वजनिक संस्थानको दायित्व, अनावश्यक प्रकृतिका आयोग, समिति, प्रतिष्ठानको सङ्ख्या बढ्नु आदिलाई वित्तीय जोखिमका स्रोत मानिन्छ। हामीकहाँ कुल राजस्व संरचनामा आन्तरिक आय र आयातमा आधारित राजस्वको हिस्सा बराबर जस्तै छ। कर संरचनामा उपभोगमा आधारित करभन्दा आयकरको हिस्सा बढी भएको राम्रो मानिन्छ। आयातमा आधारित करको हिस्सा बढ्नु राम्रो होइन।
वित्तीय सङ्घीयताको समुचित व्यवस्थापन सङ्घीयताको प्राणवायु हो। राजनीतिक र प्रशासनिक सङ्घीयताको प्रभावकारिता पनि वित्तीय सङ्घीयतामा निर्भर हुन्छ। सानो अर्थतन्त्र रहेको हाम्रो मुलुकमा स्रोतसाधन पनि सीमित रहेकाले सार्वजनिक वित्तको क्षणिक लोकप्रियतामा आधारित वितरणमुखी धार हितकारी छैन। सार्वजनिक वित्तले नतीजामूलक उत्पादनशील धार समात्न सक्नुपर्छ।
हाम्रो ध्यान अर्थतन्त्रको आकार कसरी बढाउने भन्नेमा केन्द्रित हुनुपर्छ; समावेशी आर्थिक समृद्धिको यात्रा समाउन सक्नुपर्छ। वित्तीय सङ्घीयताको समकालीन मुद्दा भनेको सार्वजनिक वित्तीय साधनस्रोतलाई उत्पादन र रोजगारीमा केन्द्रित गरी दीर्घकालीन लक्ष्य कसरी हासिल गर्ने भन्ने हो।
तसर्थ, दिनानुदिन विप्रेषण र दलाल अर्थतन्त्रको कुचक्रमा फस्दै गएको सार्वजनिक वित्तलाई त्यसबाट बाहिर निकाल्नुपर्छ। सार्वजनिक वित्त राजनीतिक र प्रशासनिक सङ्घीयता व्यवस्थापनको साधन मात्र नभएर राष्ट्रको समुन्नतिको भरपर्दो अस्त्र बन्न सक्नुपर्छ।
(खनाल सङ्घीय मामिला तथा सामान्य प्रशासन मन्त्रालयका सहसचिव हुन्। हिमालको २०७८ चैत अङ्कमा ‘वित्तीय सङ्घीयता कति प्रभावकारी?’ शीर्षकमा प्रकाशित।)