वित्तीय सङ्घीयतामा केन्द्रको अतिक्रमण
तीनै तहका सरकारमा वित्तीय व्यवस्थापनको खाका कोर्ने आयोगको अधिकार क्षेत्र केन्द्रले अतिक्रमण गर्दा प्रशासनिक र वित्तीय सङ्घीयता कार्यान्वयनमा बाधा परेको छ।
विशाल चालिसे
संविधानको परिकल्पना
सङ्घीय संरचनामा वित्तीय र प्राकृतिक स्रोत व्यवस्थापनको काम गर्न नयाँ संविधानको परिकल्पना अनुसारै गठित स्वतन्त्र निकाय हो, राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोग। पहिलो संविधानसभाको प्राकृतिक स्रोत, आर्थिक अधिकार र राजस्व बाँडफाँड समितिले आर्थिक र प्राकृतिक स्रोतका छुट्टाछुट्टै आयोग बनाउन सिफारिश गरे पनि दोस्रो संविधानसभाले एउटै बनाउने सहमति गरेको हो।
वित्तीय पाटोतर्फ आयोगले प्रदेश तथा स्थानीय तहलाई वित्तीय हस्तान्तरणको परिमाण तोक्ने, अन्तरसरकारी वित्तीय संरचनाबारे निर्णय गर्ने, वित्तीय सङ्घीयतामा ज्ञानको आधार सिर्जना गर्ने जस्ता काम गर्छ। जस्तै, खर्चको आवश्यकता र राजस्व क्षमताका आधारमा अन्तरसरकारी अनुदान वा ऋणको सीमा निर्धारण गर्दा आयोगले सार्वजनिक कोषको परिचालनलाई नतीजामूलक, न्यायोचित र पारदर्शी बनाउने अपेक्षा गरिएको छ।
प्राकृतिक स्रोततर्फ आयोगले प्राकृतिक स्रोतको सम्भावित दोहन र तिनको संरक्षणबारे सरोकार राख्छ। खास गरी तीन तहका सरकारबीच प्राकृतिक स्रोतबाट प्राप्त रोयल्टीको निष्पक्ष वितरण गर्नुपर्ने हुन्छ। प्राकृतिक स्रोतको लगानी र प्रतिफलमा तीन तहका सरकार र समुदायको शेयर निर्धारणका आधार तोक्ने; सम्भावित विवाद निरूपण गर्ने र स्रोत वितरणका क्रममा आवश्यक वातावरणीय प्रभाव मूल्याङ्कनबारे सरकारहरूलाई सुझाव दिने जिम्मेवारी पनि आयोगलाई रहन्छ।
आयोगले यी काम प्रभावकारी रूपमा गर्नुको अर्थ स्थानीय र प्रदेश सरकारले आफ्नै स्वतन्त्र नीति र कार्यक्रम बनाई संविधानप्रदत्त अधिकारहरू उपभोग गर्नु हो।
आयोग वित्तीय स्रोत बाँडफाँड र हस्तान्तरणको प्राविधिक पक्षमा मात्र सीमित हुनु हुँदैन। बरु स्थानीय र क्षेत्रीय आर्थिक समृद्धि ल्याउन सक्ने वित्तीय हस्तान्तरण प्रणालीको डिजाइन गर्नुपर्छ जुन नेपालमा सङ्घीयता ल्याउने मुख्य कारण हो।
आयोग आफैंले पनि वित्तीय सङ्घीयताको संरक्षकका रूपमा संविधानमा आफ्नो स्थानको परिकल्पना गरेको छ (आयोगको प्रथम वार्षिक प्रतिवेदन २०७६)। यस अर्थमा आयोगले सङ्घीयताको सहज कार्यान्वयनमा महत्त्वपूर्ण भूमिका खेल्छ, विशेष गरी वित्तीय संरचनालाई विकेन्द्रित गर्न। संवैधानिक ढाँचा अनुसार तीन तहका सरकारको खर्चको आवश्यकता र उनीहरूले उठाउन सक्ने राजस्वको बीचमा ठूलो असमानता छ। प्रमुख राजस्व स्रोतहरू सङ्घीय सरकारको कार्यक्षेत्रमा छन्।
अर्कातिर, सेवा प्रवाह र विकासका लागि राज्यको खर्चको भार भने सबै ७६१ सरकारहरूले समानुपातिक रूपमा बाँड्नुपर्छ। राजस्व स्रोतहरूको यस्तो केन्द्रीकरणले ठाडो र तेर्सो वित्तीय असन्तुलन सिर्जना गर्छ। ठाडो वित्तीय असन्तुलन सरकारका विभिन्न तहमा राजस्व र खर्चको असमान आवश्यकताबाट उत्पन्न हुन्छ। सङ्घीय एकाइहरूबीचको त्यस्तो भिन्नताले तेर्सो असन्तुलनलाई जन्म दिन्छ।
एकात्मक शासन प्रणाली अन्तर्गत राज्यको आय र व्ययमा केन्द्र सरकारको एकाधिकार थियो। तर, बदलिएको परिप्रेक्ष्यमा प्रदेश र स्थानीय सरकारसँग उनीहरूको खर्चको जिम्मेवारी अनुसारको स्रोतसाधन बाँडफाँड गर्नुपर्छ। सङ्घ, प्रदेश र स्थानीय सरकारबीचको ठाडो र तेर्सो वित्तीय अन्तरको अर्थ वित्तीय स्थानान्तरण- कम्तीमा सङ्घीयताको वर्तमान अवस्थामा- प्रादेशिक र स्थानीय सरकारहरूका लागि प्रमुख स्रोत हो।
ती सरकारले आफ्नो खर्चलाई स्रोतसँग सन्तुलनमा राख्न सक्ने एक मात्र तरीका सङ्घीय सरकारबाट पाउने स्रोतको हस्तान्तरण हो। संविधानले तोकेको सार्वजनिक सेवा प्रवाह र विकासको कार्यलाई प्रभावकारी रूपमा सञ्चालन गर्न प्रदेश र स्थानीय सरकारले राष्ट्रिय स्रोतसाधनको उचित हिस्सा पाउनुपर्छ।
यस्तो हिस्सा भनेको विभिन्न निशर्त र सशर्त अनुदान, कर र गैरकर राजस्व, प्राकृतिक स्रोतहरूबाट रोयल्टीको बाँडफाँड तथा कुनै विशेष वर्षमा आफ्नो वित्तीय घाटा भर्न आन्तरिक बजार वा सङ्घीय सरकारबाट ऋणका रूपमा उपलब्ध हुने हो। यी सबै विषयमा आयोगले ७६१ वटै सरकारको राजस्व क्षमता र खर्च आवश्यकताका आधारमा निर्णय गर्छ। सङ्घीय सरकारले आयोगको सिफारिश पालना गर्नुपर्छ।
स्थानीय सरकारहरूलाई सङ्घीय सरकारको कार्यान्वयन एकाइका रूपमा प्रस्तुत गर्दै समग्र अन्तरसरकारी वित्तीय ढाँचामा आयोगको क्षेत्राधिकार खुम्च्याइदिएको छ।
अर्थ-राजनीतिक परिवेश
हाम्रो सङ्घीय शासन संरचनामा रूपान्तरणको अर्थ-राजनीति अझै विकास भइसकेको छैन। प्रशासनिक र वित्तीय सङ्घीयता पूर्ण रूपमा स्थापित हुन बाँकी छ। प्रदेश र स्थानीय सरकारलाई शक्ति हस्तान्तरण गर्नमा जडता, सङ्क्रमणकालीन योजनाहरूको अभाव आदिले यस्तो नतीजा निम्त्याएको हो।
आयोगले पनि माथि चर्चा गरिएका भूमिका निर्वाह गर्न धेरै चुनौतीको सामना गरेको छ। ती चुनौती आयोगको बृहत्तर संवैधानिक कार्यान्वयन र स्वतन्त्रता लगायत राजनीतिक प्रक्रिया अनि संस्थागत संरचना र प्राविधिक क्षमता अभिवृद्धि गर्नुपर्ने आवश्यकताहरूमा प्रकट भएका छन्।
आयोगलाई पनि संवैधानिक कर्तव्य प्रभावकारी र निष्पक्ष रूपमा पूरा गर्न पर्याप्त स्वायत्तता, उपयुक्त क्षमता, स्रोत र निष्पक्ष राजनीतिक समर्थनको आवश्यकता पर्छ। तर, विगत चार वर्षको अनुभवमा यी पक्ष त्यति सहज देखिँदैनन्। जस्तो, वित्तीय सङ्घीयता सम्बन्धी कानून र अभ्यासले आयोगको संवैधानिक अधिकार कमजोर बनाएको छ। यसले आयोगलाई सङ्घीय कार्यकारी सरकारको मातहत पार्ने खतरा बढेको छ।
संविधानसभामा आयोगको संवैधानिकता र स्वतन्त्र हैसियत कायम राख्न चर्को बहस भएको थियो। तर, संविधान निर्माताको मर्म विपरीत आयोगको ‘कामको दायरा’ र शक्तिलाई पछिल्ला कानून र सङ्घीय तहका नीतिनिर्माताको कारबाहीले घटाएको छ। सबै तहका सरकारका लागि तटस्थ भूमिका निर्वाह गर्ने स्वतन्त्र निकायका रूपमा आयोगको संवैधानिक परिकल्पनालाई कानूनको रूढिवादी गठनले कमजोर बनाएको हामी देख्न सक्छौं।
हुन त संविधानको अव्यवस्थित मस्यौदाले कतिपय अवस्थामा विशिष्ट भूमिकाको फरक फरक व्याख्याका लागि केही खाली ठाउँ छोडेको छ। राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत र वित्त आयोग ऐन, २०७४ र अन्तरसरकारी वित्तीय व्यवस्था ऐन, २०७४ संविधानका प्रावधान परिचालन र आयोगको कार्यक्षेत्र निर्धारण गर्ने दुई प्रमुख आधार हुन्। यी कानूनी ढाँचाले आयोगको भूमिका सङ्कुचित पारेका छन्। संविधानको धारा ६० (३) ले अनुदानको मात्रामा निर्णय गर्ने अधिकार आयोगलाई दिएको छ।
सशर्त अनुदानले समग्र अन्तरसरकारी वित्तीय हस्तान्तरणमा आयोगले तोकेको मापदण्ड अस्वीकृत गर्छ। त्यस्तै, अर्थ मन्त्रालय वा राष्ट्रिय योजना आयोग जस्ता प्रमुख वित्तीय संस्थाले आयोगको अधिकार क्षेत्र अतिक्रमण गरेका छन्। संविधानले परिकल्पना गरेको प्रदेश र स्थानीय सरकारलाई हस्तान्तरण हुनेमध्ये विशेष र पूरक अनुदान वित्त आयोगलाई नभई राष्ट्रिय योजना आयोगलाई सुम्पिइएको छ। योजना आयोग सङ्घकै एकाइ हो।
हाल वित्तीय हस्तान्तरणको समग्र परिमाणको तुलनामा यी अनुदानको रकम थोरै भए पनि यस मार्फत भोलि सङ्घीय सरकारले अन्तरसरकारी वित्त व्यवस्थालाई प्रत्यक्ष प्रभाव पार्ने सम्भावना बाँकी रहन्छ। त्यस कारण हतारमा तर्जुमा गरिएका कानूनलाई संविधानको मर्म अनुरूप परिमार्जन गर्न आवश्यक छ।
राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगको कार्यालय।
यस्तै, अर्को विवादास्पद मुद्दा भनेको वित्तीय हस्तान्तरण रकममा आयोगको सिफारिश कार्यकारी सरकारहरू, विशेष गरी सङ्घीय सरकारका लागि बाधा हो कि होइन भन्ने हो। यस विषयमा अहिले आयोग र सङ्घीय सरकारबीच फरक फरक व्याख्या भइरहेको देखिन्छ। जस्तै, आर्थिक वर्ष २०७८/७९ को वित्तीय समानीकरण अनुदान कार्यान्वयनका सन्दर्भमा सङ्घीय अर्थ मन्त्रालयले गरेको व्यवस्था आयोगको सिफारिश र संविधानको मर्मसँग मेल खाएन। त्यसैले संवैधानिक कानूनविद् र सङ्घीयताका विज्ञहरूले आयोगको संवैधानिक कार्यक्षेत्र सीमित गर्ने र संवैधानिक अदालतमा पेश गर्नुपर्ने कुरा वेलावेलामा उठाउँदै आएका छन्।
यस बाहेक व्यवहारमा एकात्मक प्रणालीकै निरन्तरताले पनि आयोगको भूमिकालाई असर गर्ने गरेको छ। यसका उदाहरण हुन्, सङ्घीय सरकारले कार्यगत मन्त्रालयहरू मार्फत वितरण गरेका सशर्त अनुदान। यी अनुदानको रकम धारा ६० (३) अनुसार आयोगले निर्धारण गर्ने भनिए पनि सशर्त अनुदानलाई प्रदेश र स्थानीय सरकारको नीतिगत निर्णयलाई प्रभाव पार्ने औजारका रूपमा प्रयोग गरिएको छ।
संवैधानिक परिकल्पना र सङ्घीयताको सिद्धान्त विपरीत प्रदेश तथा स्थानीय सरकारलाई पूर्ण रूपमा जिम्मा दिइएको क्षेत्रमा पनि सशर्त अनुदान मार्फत रकम वितरण भइरहेको छ। जस्तै, स्थानीय सरकारको अधिकारका रूपमा रहेको आधारभूत र माध्यमिक शिक्षालाई सशर्त अनुदान दिइँदै आएको छ, जहाँ केन्द्रबाटै रकम निर्धारण र वितरण गर्ने अभ्यास जारी छ। यसले स्थानीय वा प्रादेशिक सरकारहरूलाई शिक्षक भर्ना वा सरुवामा आफ्नो अधिकार प्रयोग गर्न रोकेको छ। उनीहरूलाई सङ्घीय सरकारले तोके बाहेकका शिक्षा कार्यक्रम सञ्चालन गर्न अन्य स्रोत परिचालन गर्नुपर्ने बाध्यता छ।
यस बाहेक जनता आवास, साना खानेपानी जस्ता योजना सङ्घीय मन्त्रालयले नै डिजाइन गरी कार्यान्वयनका लागि स्थानीय सरकारलाई हस्तान्तरण गरिएको थियो। यसले स्थानीय सरकारहरूलाई सङ्घीय सरकारको कार्यान्वयन एकाइका रूपमा प्रस्तुत गर्दै समग्र अन्तरसरकारी वित्तीय ढाँचामा आयोगको क्षेत्राधिकार खुम्च्याइदिएको छ।
तीनै तहका सरकारसँग समदूरीको सम्बन्ध राख्न सक्ने संवैधानिक हैसियत रहेकाले आयोगले नेपालको ‘सहकारी सङ्घीयता’ लाई पनि सहयोग गर्न सक्छ।
अबको बाटो
संविधानले आयोगलाई भूमिका विस्तार गर्न प्रशस्त अवसर उपलब्ध गराएको छ। वास्तवमा आयोगको भूमिका कानूनमा संहिताबद्ध नियममा सीमित नरही अभ्यासका आधारमा सिर्जना हुने वास्तविक नियममा भर पर्न सक्छ। आयोगले ‘वित्तीय सङ्घीयताको संरक्षक’ का रूपमा आफ्नो संवैधानिक भूमिका परिभाषित गरेको छ। तर, संरक्षकको भूमिका आफूले के गरिन्छ भन्नेमा सरोकार राख्नु मात्र होइन, समग्र वित्तीय सङ्घीयताकै प्रणाली निर्माण गर्नु हो।
आयोग वित्तीय स्रोत बाँडफाँड र हस्तान्तरणको प्राविधिक पक्षमा मात्र सीमित हुनु हुँदैन। बरु स्थानीय र क्षेत्रीय आर्थिक समृद्धि ल्याउन सक्ने वित्तीय हस्तान्तरण प्रणालीको डिजाइन गर्नुपर्छ जुन नेपालमा सङ्घीयता ल्याउने मुख्य कारण हो। त्यसका लागि तीनै तहका सरकारको वित्तीय र राजनीतिक प्रोत्साहनको खोजी गर्दै काम अघि बढाउनुपर्छ। वित्तीय सङ्घीयता भनेकै स्थानीय र प्रादेशिक सरकारहरूको वित्तीय सशक्तीकरणद्वारा जनतालाई सशक्त बनाउने माध्यम हो।
अब आयोगले कानूनी प्रावधानको शाब्दिक व्याख्याभन्दा माथि उठेर, आफ्नो कार्यक्षेत्रभित्र मात्रै सीमित नरही वित्तीय सङ्घीयताको ‘इकोसिस्टम’ बनाउन जरुरी छ। यस्तो प्रणालीमा धेरै सहभागी एकसाथ आई वित्तीय सङ्घीयता मार्फत जनशक्ति निर्माण र समृद्धिको लक्ष्यमा योगदान गर्न सक्छन्। जस्तो- इकोसिस्टम अनुसन्धानको निकाय वा अनुसन्धाता समुदाय तयार पार्ने, संवैधानिकता कायम राख्ने, ज्ञान उत्पादन गर्ने, वातावरण संरक्षण गर्ने इत्यादि। यसले वित्तीय र प्राकृतिक स्रोतको व्यवस्थापनमा ज्ञान उत्पादक र प्रयोगकर्ता दुवैलाई सक्रिय रूपमा प्रवर्द्धन गर्नुपर्छ।
तीनै तहका सरकारसँग समदूरीको सम्बन्ध राख्न सक्ने संवैधानिक हैसियत रहेकाले आयोगले नेपालको ‘सहकारी सङ्घीयता’ लाई पनि सहयोग गर्न सक्छ। संविधानले सङ्घीय एकाइबीचको सम्बन्ध सहकारी सङ्घीयताका आधारमा कायम राख्न सुझाव दिएको छ।
साथै, सङ्घीय एकाइबीच सहयोगात्मक सम्बन्ध विकास गर्न; जिम्मेवारी, स्रोत र प्रशासनको बाँडफाँड गरी सहकारी सम्बन्ध विस्तार गर्न; सङ्घ, प्रदेश र स्थानीय तहबीचको सम्बन्ध सहकारिता, सहअस्तित्व र समन्वयको सिद्धान्तमा आधारित बनाउन जोड दिएको छ। यी संवैधानिक प्रावधानले अन्तरसरकारी सम्बन्धलाई फराकिलो रूपरेखा दिएका छन्।
कानूनी, राजनीतिक र प्रशासनिक चुनौती सामना गर्न केही वर्षयता सहयोग, समन्वय र सहअस्तित्वको व्यवस्था क्रमशः विकसित हुँदै गएको छ। तर, एकअर्काको काम र गतिविधिप्रति सरकारहरूको विश्वास कम देखिन्छ। सामान्य रूपमा अन्तरसरकारी समन्वय र वित्तीय सम्बन्धहरू व्यवस्थापन गर्ने वैकल्पिक संयन्त्रहरू (अन्तरप्रदेश परिषद्, अन्तरप्रदेशीय वित्तीय परिषद् र प्रादेशिक समन्वय परिषद्) को केन्द्रमा सङ्घीय सरकार हुन्छ।
यस्ता संयन्त्र प्रायः राजनीतिक असहमतिलाई बाहिर निकाल्ने मञ्च बने। यस्तोमा आयोग स्वतन्त्र वित्तीय निकाय भएका कारणले अझ् प्रभावकारी हुन सक्छ। विभिन्न तहका सरकारबीच सम्बन्धका लागि वार्ताकारका रूपमा काम गर्न सक्छ। ऐनले आयोगलाई विभिन्न संवैधानिक निकाय, नेपाल सरकार, स्थानीय तथा प्रदेश तहका सरकारी निकाय वा सार्वजनिक निकायसँग आवश्यकता अनुसार समन्वय र सहकार्य गर्न अनुमति दिएको छ।
तसर्थ, आयोगको अर्को महत्त्वपूर्ण कार्य अन्तरसरकारी परामर्श, सम्झौता र विवाद समाधान गर्न मञ्च प्रदान गर्नु हो। यसका साथै साझा नियम र स्वशासनको सिद्धान्तका साथ प्रत्येक सरकारको भूमिका र जिम्मेवारीमा मद्दत पनि गर्न सक्छ।
अन्त्यमा, आयोगले प्रत्येक तहका सरकारका जिम्मेवारी र सम्भावना अनुसार राष्ट्रिय स्रोत निर्धारण गर्दै एकअर्काका अपेक्षा पूरा गर्न सक्ने गरी क्षमता सुधारमा मद्दत गर्न सक्छ। केही हदसम्म आयोगले अन्तरसरकारी वित्तीय सम्बन्धमा समन्वय र सहयोगको प्रक्रिया शुरू गरिसकेको छ। तर, अधिकांश काम अनुदान हस्तान्तरण वा राजस्व बाँडफाँडको सूत्र, प्राकृतिक स्रोतको रोयल्टी बाँडफाँडको दृष्टिकोण निर्धारण जस्ता प्राविधिक पक्षमै सीमित छन्।
आयोगले तीनै तहका सरकारको सहकार्यमा समस्या पहिचान गर्दै समाधान गर्न सक्छ। यसको शुरूवात तीनै तहका सरकारको संविधानप्रदत्त जिम्मेवारीको स्पष्ट बाँडफाँड र तिनको कार्यान्वयनको वातावरण निर्माणबाट गर्न सकिन्छ। सङ्घीयताको मर्म पनि यही नै हो।
(अर्थशास्त्री चालिसे त्रिभुवन विश्वविद्यालयका उपप्राध्यापक हुन्। हिमालको २०७८ चैत अंकबाट।)
-1732353496.jpg)
