कसरी सफल बनाउने स्थानीय सरकार?

प्रभावकारी सेवा प्रवाह, जनमुखी विकास र विकासको प्रतिफल जनतामा न्यायोचित रूपमा वितरण गर्न सके स्थानीय सरकार सफल हुन सक्छ।

काशीराज दाहाल

नेपाल सहित विश्वका करीब ३० मुलुकमा सङ्घीय प्रणाली अभ्यासमा छ। सङ्घीय प्रणाली एकात्मक व्यवस्थाभन्दा महँगो र जटिल राजनीतिक व्यवस्था भएकाले सबै सङ्घीय मुलुक सफल नै छन् भन्ने होइन। सबै समस्याको समाधान गर्ने राजनीतिक शस्त्र पनि सङ्घीयता होइन।

पहिचानको राजनीति, शासन व्यवस्थामा सबैको हिस्सेदारी र स्रोतसाधनमा पहुँचको सुनिश्चितता जस्ता कारण द्वन्द्व समाधान गर्न र प्रशासनिक सुगमताका निम्ति उपयोगी हुने आधारमा यो प्रणाली अपनाइएको देखिन्छ।

सङ्घीयताको प्रचलित स्वरूप हेर्दा अमेरिकाले ‘द्वैध’ र ‘प्रतिस्पर्धी’, जर्मनी, भारत, नेपाल लगायत मुलुकहरूले ‘समन्वयात्मक’, क्यानडा, मलेशिया लगायतले असमान अधिकारको र अन्य कतिपय मुलुकहरूले समान अधिकारको सङ्घीयता अँगालेका छन्। यस्तै, बेल्जियमले सङ्घीय राजनीतिक इकाइहरूलाई बढी स्वायत्तता दिएर ‘गतिशील सङ्घीयता’ को अवधारणा अभ्यास गरेको छ।

अमेरिका, क्यानाडा, अस्ट्रेलिया जस्ता बहुसङ्ख्यक सङ्घीय मुलुकहरूमा राज्य शक्ति दुई तहमा विभाजित छ। त्यहाँ स्थानीय तह प्रदेश कानून अन्तर्गत गठन हुने व्यवस्था छ। दक्षिण अफ्रिका, स्वीट्जरल्यान्ड, ब्राजिल, नेपाल जस्ता केही मुुलुकमा राज्यशक्ति तीन तहमा विभाजित छ। राज्यशक्ति दुई तहमा विभाजित सङ्घीय प्रणालीमा प्रदेशको प्रभावकारिता देखिएको छ भने तीन तहमा अधिकार विभाजित प्रणालीमा सङ्घ र स्थानीय तहको तुलनामा प्रदेश कमजोर देखिएको छ।

नेपालमा सङ्घ र स्थानीय सरकार संविधानतः आर्थिक अधिकारका दृष्टिले जति अधिकार सम्पन्न छन्, प्रदेशको अवस्था त्यस्तो छैन। सङ्घ र स्थानीय तहको तुुलनामा प्रदेशको आर्थिक अधिकार र राजस्वका स्रोतहरू कम छ। प्रदेशले सङ्घको अनुुदानमै बढी भर पर्नुपर्ने अवस्था रहिरह्यो भने प्रशासनिक खर्च धान्न कठिन हुनेछ। त्यसमा पनि प्रदेशहरूले विकासमा खर्च गर्नेभन्दा मन्त्रालयको सङ्ख्या बढाउने र सङ्घकै जस्तो समानान्तर प्रशासनिक निकाय खडा गर्न केन्द्रित हुने प्रवृत्तिले प्रदेशको भूमिका प्रभावकारी नहुने अवस्था निम्त्याउन सक्छ।

लोकतन्त्रलाई स्थानीय तहदेखि नै सुदृढीकरण गर्ने उद्देश्यले स्थानीय सरकारलाई संवैधानिक अधिकार सहित बढी अधिकार सम्पन्न बनाइएको हो।

संविधान र स्थानीय सरकार

संविधानले राज्यशक्तिको प्रयोग सङ्घ, प्रदेश र स्थानीय तहले गर्ने गरी अधिकारको विभाजन गरेको छ। संविधानका विभिन्न अनुसूचीमा तीन तहका सरकारलाई एकल र साझा अधिकार सूची तोकिएको छ। अनुसूचीमा विभाजित अधिकार कार्यान्वयनमा सहजीकरण गर्ने उद्देश्यले सङ्घ, प्रदेश र स्थानीय तह (समन्वय र अन्तरसम्बन्ध) सम्बन्धी ऐन, २०७७ जारी गरिएको छ। यस्तै, तहगत राजस्व बाँडफाँड सम्बन्धमा अन्तरसरकारी वित्त व्यवस्थापन ऐन, २०७४ पनि छ।

स्थानीय सरकार जनताको सबैभन्दा नजिकको सरकार हो। स्थानीय तहमा सुलभ र गुणस्तरीय सेवा प्रवाह गर्न, समाजवाद उन्मुख सङ्घीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रात्मक शासन प्रणालीलाई स्थानीय तहदेखि नै सुदृढीकरण गर्न, स्थानीय नेतृत्वको विकास गर्दै स्थानीय शासन प्रणालीलाई सुदृढ गर्न, स्थानीय तहमा विधायिकी, कार्यकारिणी र न्यायिक अभ्यासलाई संस्थागत गर्ने जस्ता उद्देश्यले स्थानीय सरकारको व्यवस्था गरिएको छ।

संविधान, स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐन, २०७४ र अन्य प्रचलित कानूनहरूले स्थानीय सरकारलाई कानून बनाउने, कार्यान्वयन गर्ने र न्यायिक समिति मार्फत विवाद निरूपण गर्ने अधिकार प्रदान गरेको छ। त्यस्तै, आर्थिक अधिकार सम्बन्धी कानून बनाउने, वार्षिक बजेट बनाउने, नीति तथा योजना बनाउने र त्यसको कार्यान्वयन गर्ने अधिकारका साथै सिफारिश र प्रमाणीकरणका अधिकार दिएको छ। लोकतन्त्रलाई स्थानीय तहदेखि नै सुदृढीकरण गर्ने उद्देश्यले स्थानीय सरकारलाई संवैधानिक अधिकार सहित बढी अधिकार सम्पन्न बनाइएको हो।

हामीकहाँ संवैधानिक दृष्टिकोणले प्रदेशभन्दा स्थानीय सरकार बलियो छ। संविधानमा सङ्घीय सरकारले कतिपय अवस्थामा प्रदेशलाई सचेत गराउन सक्ने, आवश्यकता अनुसार प्रदेश सभा र प्रदेश सरकारलाई ६ महीनासम्म निलम्बन गर्न वा विघटन गर्न सक्ने व्यवस्था छ। तर, स्थानीय सरकारलाई सचेत गराउने, निलम्बन वा विघटन गर्न सक्दैन।

अन्तरतह समन्वय र सम्बन्ध

संविधानले तीन तहका सरकारबीचको सम्बन्ध सहकारिता, सहअस्तित्व र समन्वयको सिद्धान्तमा आधारित हुने उल्लेख गरेको छ। यस अनुरूप तहगत समन्वयका निम्ति संविधानले अन्तरप्रदेश परिषद्को व्यवस्था गरेको छ। सङ्घ, प्रदेश र स्थानीय तह (समन्वय र अन्तरसम्बन्ध) ऐन, २०७७ ले राष्ट्रिय समन्वय परिषद्, विषयगत समितिहरू, राजस्व बाँडफाँड सम्बन्धमा अन्तरसरकारी वित्त परिषद्, प्रदेश समन्वय परिषद् जस्ता संरचनाहरूको व्यवस्था गरेको छ।

संविधानले सङ्घ, प्रदेश र स्थानीय तहलाई प्रदान गरेको एकल अधिकारको अभ्यास गर्न तीनै तहका सरकार स्वायत्त छन्।

यस्तै, तीन तहका सरकारबीच राजस्वको बाँडफाँड गर्ने विस्तृत आधार र ढाँचा निर्धारण गर्ने कार्य समेत गर्ने उद्देश्यले संवैधानिक निकायका रूपमा राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगको व्यवस्था छ। यसै गरी जिल्लामा रहने सङ्घीय, प्रदेश र स्थानीय पालिकाहरूका कार्यालयहरूबीच समन्वय गर्न जिल्ला समन्वय समितिको व्यवस्था गरिएको छ।

क्यानाडा, अस्ट्रेलिया, जर्मनी लगायत मुलुकहरूमा तहगत विषयका राजनीतिक प्रश्नहरू सङ्घीय सरकार प्रमुखको अध्यक्षतामा प्रान्तीय मुख्यमन्त्रीहरूको बैठक बसेर टुङ्ग्याउने गरिन्छ। अमेरिका, क्यानाडा, अस्ट्रेलिया, स्वीट्जरल्यान्ड, भारत जस्ता मुलुकहरूमा सङ्घीयता सम्बद्ध संवैधानिक प्रश्न सङ्घीय सर्वोच्च अदालतबाट समाधान गर्ने प्रणाली अपनाइएको छ।

जर्मनी, दक्षिण अफ्रिका, बेल्जियम, रूस लगायत मुलुकहरूमा सङ्घीयता सम्बन्धी संवैधानिक र कानूनी प्रश्नहरू र तहगत सरकारका अधिकारक्षेत्रका प्रश्न संवैधानिक अदालतबाट निरूपण हुने व्यवस्था छ। नेपालको संविधानले भने यस्ता संवैधानिक र कानूनी प्रश्न सर्वोच्च अदालतको संवैधानिक इजलासबाट निरूपण हुने प्रणाली अपनाएको छ।

प्रधानन्यायाधीशको दोहोरो संवैधानिक भूमिकाका कारण संवैधानिक परिषद् र संवैधानिक इजलासको काम-कारबाहीमा स्वार्थ बाझिने अवस्था छ। यसर्थ संविधान संशोधनबाट परिषद् र संवैधानिक इजलासको संरचनामा सुधार गर्नुपर्ने देखिन्छ।

संविधानले सङ्घ, प्रदेश र स्थानीय तहलाई प्रदान गरेको एकल अधिकारको अभ्यास गर्न तीनै तहका सरकार स्वायत्त छन्। तीन वटै तहमा परेको एकल अधिकारको विषय र साझा अधिकार भने प्रदेश र स्थानीय तहले संविधान र सङ्घीय कानूनको अधीनमा प्रयोग गर्नुपर्ने हुन्छ।

यस्तै, परियोजना र कार्यक्रम सञ्चालन तीनै तहका सरकारले कानूनले तोकेको सीमामा रहेर गर्नुपर्छ। तहगत सरकारबीच समन्वय, सहकार्य र सहयोग जरुरी छ। सङ्घ, प्रदेश र स्थानीय सरकारको गन्तव्य एउटै भएमा नै संविधानले गरेको अपेक्षा पूरा हुन सक्छ।

पालिकाहरूमा परिवर्तित मान्यता अनुरूप रूपान्तरण हुन नसक्नु, आन्तरिक किचलो, आर्थिक अनुशासनमा कमी, पदाधिकारीहरूमा सुविधा उन्मुख सोच, कानून कार्यान्वयनमा उदासीनता, काम-कारबाहीमा ढिलाइ जस्ता समस्या देखिएका छन्।

स्थानीय सरकारको अभ्यास र चुनौती

संविधान बमोजिम निर्वाचन मार्फत राजनीतिक सङ्घीयता कार्यान्वयन भई सङ्घ, प्रदेश र स्थानीय सरकारले सरकार सञ्चालनका अनुभव र चुनौती प्राप्त गरिसकेका छन्। जनताको सबैभन्दा नजिकको सरकार भए पनि क्षमता र स्रोतसाधनका दृष्टिले सबै स्थानीय सरकारको क्षमता र स्थिति समान छैन। संस्थागत क्षमता, कार्यव्यवहार, सेवाको प्रभावकारिताबाट स्थानीय सरकारप्रति जनताले आफ्नो धारणा बनाउने हुन्।

सबै स्थानीय सरकारले अब्बल काम गरेको भन्न नसके पनि कतिपयले चुनौतीका बावजूद राम्रो काम गरेका छन्। केही पालिकाले नयाँ कामको थालनी पनि गरेका छन्। समग्रमा अध्ययन गर्दा भने यस अवधिमा स्थानीय सरकारले अपेक्षित सफलता हासिल गर्न सकेको देखिँदैन।

यसका कारणमा आवश्यक कानूनको अभाव, जिम्मेवारीमा अस्पष्टता, तहगत समन्वयको कमी, सहकार्य संस्कृतिको अभाव, जनशक्तिको कमी, दक्ष प्राविधिक जनशक्तिको समस्या, अनुभवको कमी, आवश्यकता अनुसार कार्य सम्पादन गर्न स्रोतसाधनमा कमी, पूर्वाधारको समस्या, भौगोलिक विकटता र छरिएको बस्तीका कारण सेवा प्रवाहमा कठिनाइ, केन्द्रीकृत मानसिकता, अनुगमन र निगरानी प्रणालीको अप्रभावकारिता, राजनीतिक समझदारीको अभाव लगायत छन्। पालिकाहरूमा परिवर्तित मान्यता अनुरूप रूपान्तरण हुन नसक्नु, आन्तरिक किचलो, आर्थिक अनुशासनमा कमी, पदाधिकारीहरूमा सुविधा उन्मुख सोच, कानून कार्यान्वयनमा उदासीनता, काम-कारबाहीमा ढिलाइ जस्ता समस्या देखिएका छन्।

केही पालिकामा सभाको बैठक नै नराखी बजेट खर्च गर्ने, आर्थिक अनियमितता, भ्रष्टाचार, बेरुजु जस्ता आर्थिक अनुशासन विपरीतका काम भएका देखिन्छन्। यसै गरी करारमा जनशक्ति पूर्ति गर्दा आफन्तलाई नियुक्ति गर्ने, उपभोक्ता समितिमा आफ्नै मान्छे राख्ने, न्यायिक समितिको काम-कारबाहीमा इजलाज बनाउने होडबाजीले अनुत्पादक खर्च बढाउने, अख्तियार दुरुपयोग अनुुसन्धान आयोग र महालेखा परीक्षकको निर्देशन विपरीत काम गर्ने प्रवृत्ति पनि त्यत्तिकै बढ्दो छ। यस्तो अवस्था रहिरहेमा सुशासन कायम हुँदैन, र सुशासन भएन भने शासन गर्ने वैधता समाप्त हुन्छ।

कुनै पनि शासन प्रणाली समस्या र चुनौतीरहित हुँदैन। समस्या र चुनौतीको सामना गर्ने सोच, सक्रियता र सीप महत्त्वपूर्ण आयाम हुन्। स्थानीय सरकार संविधान बमोजिम अधिकार सम्पन्न छन्। अधिकारका कारण जवाफदेही बढेको छ, जुन वहन गर्न जनमुखी र सदाचारयुक्त कार्यशैली आवश्यक छ। अनुत्पादक क्षेत्रमा बढी खर्च गर्ने प्रवृत्तिमा सुधार गरी पालिकाहरूले ‘स्मार्ट’ पालिका निर्माणका निम्ति आफ्नो भूमिका केन्द्रित गर्न सकेमा नै संवैधानिक अपेक्षा पूरा हुन सक्छ।