किन बढेन कर्मचारीतन्त्रको क्षमता र गुणस्तर?
पाँच दशकअघि गठित प्रशासन सुधार आयोगले नै ‘प्रत्येक अधिकृत र कर्मचारीलाई तोकिएको कार्यका लागि उत्तरदायी बनाउनुपर्छ’ भनी सिफारिश गरेको थियो। कर्मचारीतन्त्रले आजसम्म त्यही उत्तरदायित्व आत्मसात् गर्न नसक्नु नै भ्रष्टाचारको प्रमुख कारक बनेको छ।
हीरामणि घिमिरे
राष्ट्रिय योजना आयोगको पन्ध्रौं योजना सम्बन्धी पुस्तकको नतीजा-खाकामा केही रोचक कुरा छन्। जस्तो- सुशासनका विभिन्न पक्षमा हासिल गर्ने भनिएको नतीजालाई अङ्कमा प्रस्तुत गरिएको छ। सरकारी सेवाप्रति नागरिकको सन्तुष्टि पनि परिमाणात्मक रूपमा देखाइएको छ।
सुशासनका सूचकलाई वस्तुगत रूपमा हेर्ने यस्तो अभ्यास प्राज्ञिक क्षेत्रमा हुँदै आए पनि विकसित मुलुकहरूले समेत त्यसलाई सरकारी योजना र कार्यक्रममा समावेश गर्न सकेका छैनन्। त्यसो भए हाम्रो कर्मचारीतन्त्रले ठूलै फड्को मारेको हो त? यसलाई अलि गहिरिएर हेरौं।
उक्त नतीजा-खाकालाई पछ्याउँदा त्यसमा निर्धारित सुशासनका पक्षहरूको प्रगति र परिणाम पाँच वर्षसम्म एकै किसिमको हुने बुझिन्छ। अर्थात्, भ्रष्टाचार नियन्त्रण, उत्तरदायित्व होस् वा सरकारको प्रभावकारिता, सबैको परिमाणात्मक नतीजा एउटै हुन्छ जुन आफैंमा असम्भव कुरा हो।
यसले हाम्रो कर्मचारीतन्त्र सुशासनका सूचकाङ्कको खास अर्थ र त्यसमा सुधार ल्याउन गर्नुपर्ने कामबारे जानकार छैन भन्ने स्पष्ट हुन्छ। यसो हुँदाहुँदै ती अङ्कलाई पञ्चवर्षीय योजनामा नतीजाका रूपमा प्रस्तुत गरिनु व्यवस्थापकीय र पेशागत दुवै अर्थमा ठूलो गैरजिम्मेवारी हो।
अन्तर्राष्ट्रिय स्तरमा विगत २५ वर्षदेखि सुशासनका विभिन्न आयामको मापन हुँदै आएको छ। त्यसले नेपालको सुशासनको स्थिति हरेक वर्ष खस्कँदै गएको देखाउँछ। यो आधारभूत तथ्यलाई बेवास्ता गरी तयार पारिएका नतीजा कुन कारणले कसरी हासिल हुने हुन्, त्यसको सङ्केत योजनाले कतै गरेको छैन। विश्व ब्याङ्कको एक अध्ययन अनुसार भ्रष्टाचार नियन्त्रण वा कानूनी शासनको संस्थागत क्षमता विकास गर्न कुनै पनि राष्ट्रलाई ३५-४० वर्षसम्म लाग्न सक्छ।
संविधानमा तीनै तहका आआफ्ना निजामती सेवा हुने स्पष्ट उल्लेख छ। तर, प्रदेश र स्थानीय सरकारहरूमा आफ्नो नियन्त्रण रहिरहोस् भन्ने चाहना सङ्घीय सरकारको देखिन्छ।
हाम्रो कर्मचारीतन्त्रले भने यी कुरालाई जादूगरी पारामा सजिलै सम्बोधन गर्ने कार्यक्रम राख्दै आएको छ। उदाहरणका लागि, २०६७ सालमा तयार गरिएको भ्रष्टाचार विरुद्धको निकायगत कार्ययोजनामा मन्त्रालय वा सोही स्तरका ३४ निकायले प्रस्तुत गरेका योजनामध्ये ९० प्रतिशत दुई महीनादेखि एक वर्षभित्र सम्पन्न हुने उल्लेख छ।
सबैभन्दा बढी समय लाग्ने भनिएका विज्ञान तथा प्रविधि मन्त्रालयका दुई कार्यक्रमले तीन वर्षको अवधि मागेका छन्। यसरी भ्रष्टाचार नियन्त्रणको संस्थागत प्रबन्धका लागि दुई महीनादेखि एक वर्षसम्मको समय राखिनु आत्मवञ्चना बाहेक केही होइन। यद्यपि, हाम्रा नीतिनिर्माता यसमै रमाएका छन्।
करीब तीन वर्षअघि नेपाल प्रशासनिक प्रशिक्षण प्रतिष्ठानले गरेको राष्ट्रव्यापी सर्वेक्षणले विभिन्न तहका सरकारी तथा गैरसरकारी निकायको कार्य सम्पादन र विश्वसनीयतामा प्रश्न उठाएको छ। यस क्रममा निजामती कर्मचारीप्रतिको नागरिकहरूको दृष्टिकोण निकै टिठलाग्दो देखिन्छ। सर्वेक्षणमा भाग लिएकामध्ये ६ प्रतिशतले मात्र निजामती कर्मचारीलाई ‘निकै इमानदार’ देखेका छन्। पेशागत निष्ठा र सदाचारको संवेदनशीलतामा निजामती कर्मचारी गैरसरकारी क्षेत्र, नागरिक समाज र सुरक्षा निकायका कर्मचारीभन्दा कमजोर पाइएका छन्। तर, यस्तो गम्भीर विषयमा खासै चासो भएको देखिँदैन।
कर्मचारीतन्त्रको क्षमता
विद्वान् फ्रान्सिस फुकुयामा क्षमतालाई तीन तहमा राखेर हेर्छन्- वैयक्तिक, सङ्गठनात्मक र प्रणालीगत स्तर। यीमध्ये वैचारिक स्तरमा क्षमता र सीप विकास गर्न सजिलो छ, तर त्यसलाई सङ्गठनात्मक र प्रणालीको स्तरमा रूपान्तरण गर्न गाह्रो हुन्छ। यो अवधारणा नेपालको कर्मचारीतन्त्रका हकमा ठ्याक्कै लागू हुन्छ। वैयक्तिक स्तरमा कर्मचारीहरू आआफ्ना कामका लागि सक्षम नै छन्, तर उनीहरू यो क्षमतालाई सङ्गठनात्मक क्षमतामा बदल्न चाहँदैनन्।
स्वीडेनको गोटनवर्ग विश्वविद्यालयले गरेको अध्ययनले कर्मचारीतन्त्रको योग्यता र क्षमतालाई नियुक्तिको निष्पक्षताका आधारमा हेरेको छ। अध्ययनमा समेटिएका १०८ देशमध्ये नेपालको कर्मचारीतन्त्रले ४३औं स्थान हासिल गरी आफूभन्दा विकसित भनिएका थुप्रै मुलुकलाई पछाडि पारेको छ। तर, सोही अध्ययनको कार्य सम्पादनमा आधारित मूल्याङ्कनमा भने हाम्रो कर्मचारीतन्त्र ९७औं स्थानमा झरेको छ। अर्थात्, क्षमता छ, तर कार्य सम्पादन छैन। यसलाई कर्मचारीतन्त्रमा उत्तरदायित्वबोध नभएको अर्थमा पनि बुझ्न सकिन्छ।
वैयक्तिक स्तरमा कर्मचारीहरू आआफ्ना कामका लागि सक्षम नै छन्, तर उनीहरू यो क्षमतालाई सङ्गठनात्मक क्षमतामा बदल्न चाहँदैनन्।
वस्तुतः उत्तरदायित्व प्रणालीको असफलता नेपालको कर्मचारीतन्त्रको सबैभन्दा ठूलो समस्या हो। उदाहरणका लागि, वेदानन्द झाको अध्यक्षतामा गठित प्रशासन सुधार आयोगले पाँच दशकअघि नै ‘प्रत्येक अधिकृत र कर्मचारीलाई तोकिएको कार्यका लागि उत्तरदायी बनाउनुपर्छ’ भनी गरेको सिफारिशलाई सम्झन सकिन्छ। तर, कर्मचारीतन्त्रले त्यसलाई आजसम्म आत्मसात् गरेको छैन। नेपालमा व्याप्त भ्रष्टाचारको मुख्य कारण उत्तरदायित्वको कमजोर प्रबन्ध नै हो।
त्यसलाई बलियो बनाउन विभिन्न मुलुकमा कार्यान्वयनमा रहेको ‘कार्य सम्पादन करार’ को अभ्यास भित्त्याइयो, तर त्यो पनि प्रभावकारी देखिएन। वास्तवमा आफ्ना कमजोरीबाट पाठ नसिक्ने संस्था र त्यसका सदस्यको कार्य सम्पादन कसै गरी सुध्रिँदैन।
योग्यता प्रणालीको अपुरो बुझाइ
निष्पक्ष नियुक्ति प्रणालीका लागि अन्तर्राष्ट्रिय स्तरमै श्रेय बटुलेको हाम्रो कर्मचारीतन्त्र योग्यता प्रणाली (मेरिटोक्रेसी) प्रति राम्रै गर्व गर्छ। तर, यसका सैद्धान्तिक मान्यता र व्यावहारिक अभ्यासबारे बेखबर जस्तै देखिन्छ। सरकारी सेवामा प्रवेश गर्न प्रतिस्पर्धात्मक परीक्षाका माध्यमबाट निर्धारित योग्यतालाई ‘मेरिट’ मानिने गरेको छ। झण्डै बाइस सय वर्षअघि चीनमा शुरू भएको यो प्रणाली ब्रिटिश भारत हुँदै उन्नाइसौं शताब्दीमा बेलायत पुगेको हो। सरकारी सेवामा राज्यको अनुहार देखिनुपर्ने प्रजातान्त्रिक मान्यतासँगै मेरिटोक्रेसीलाई नयाँ अर्थमा बुझ्न थालिएको छ।
प्रसिद्ध बेलायती समाजशास्त्री एन्टनी गिडेन्सले स्पष्ट रूपमै सीमित योग्यता प्रणाली (लिमिटेड मेरिटोक्रेसी) को वकालत गरेका छन्। परम्परागत मेरिटोक्रेसीले सामाजिक अर्थमा चाल्र्स डार्बिनको सिद्धान्तलाई अघि बढाउने डर हुने भन्दै विभिन्न मुलुकले सकारात्मक विभेदको नीतिद्वारा समावेशी सरकारी सेवाको विकास गर्न थालेका छन्।
त्यसलाई नेपालले पनि पछ्याएको छ। यसबाट महिलाहरूको प्रतिनिधित्वमा सुधार आएको छ। १५ वर्षयता निजामती सेवामा महिलाको प्रतिनिधित्व तीन गुणाले बढेर २६ प्रतिशत पुगेको छ। तर, कर्मचारीतन्त्रमा यसप्रति असन्तुष्टि रहेको आभास हुन्छ। आरक्षणको व्यवस्थाले ‘योग्यता’ लाई कमजोर बनाएको गुनासो औपचारिक वा अनौपचारिक मञ्चहरूमा निकै सुन्न पाइन्छ।
अन्तर्राष्ट्रिय अभ्यासहरूको अनुकरण गर्ने तर त्यसलाई कार्यान्वयन नगर्ने परिपाटीलाई कर्मचारीतन्त्रले संस्थागत नै गरेको छ।
प्रणालीमा संरचनात्मक परिवर्तनलाई भन्दा कुन व्यक्तिले कति पटक बढुवा वा नियुक्ति पायो भन्नेमा बढी चासो व्यक्त हुने गरेको छ। अर्थात्, सामाजिक सेवामा शुरूदेखि नै स्थापित हुँदै आएका ‘थर-घर’ को वर्चस्वमा स्खलन आउन नदिने प्रयासलाई बल पुग्दै छ।
अनुसरण कि अनुकरण?
राजनीति र प्रशासनको सम्बन्ध अस्पष्ट भएको विषय उठेपछि २०४८ सालमा गठित उच्चस्तरीय प्रशासन सुधार सुझाव आयोगको सिफारिशमा सुशासन ऐनमा मन्त्री-सचिवको भूमिका र जिम्मेवारी स्पष्ट पारियो। आयोगले बेलायतमा गरिएको मन्त्री र सचिवको कार्यगत सम्बन्धको प्रबन्धलाई नेपालमा हुबहु प्रस्ताव गरेको थियो। तर, मन्त्री वा सचिव कसैले त्यो प्रबन्ध आत्मसात् गरेनन्।
मन्त्री र सचिवको अनौपचारिक परामर्श र सरसल्लाहमै महत्त्वपूर्ण निर्णय हुने अभ्यास हामीकहाँ औधी मन पराइएको छ। स्पष्ट रूपमा व्यवस्था गरिएका ऐन-कानूनले पनि यसलाई चुनौती दिन सकेका छैनन्। अन्तर्राष्ट्रिय अभ्यासहरूको अनुकरण गर्ने तर त्यसलाई कार्यान्वयन नगर्ने परिपाटीलाई कर्मचारीतन्त्रले संस्थागत नै गरेको छ। राजनीतिक नेतृत्वसँग मिलेर जान नसके आफ्नो वृत्ति-पथ प्रभावित हुने डर कर्मचारीलाई छ।
यद्यपि, उनीहरूलाई निकै बलियो कानूनी संरक्षण उपलब्ध छ। राजनीतिक स्तरमा रहेको सबैभन्दा बलियो हतियार भनेको सरुवा गरिदिने अधिकार हो जसको चरम दुरुपयोग भएको छ। सरुवा वा कर्मचारी व्यवस्थापनका अन्य विषयलाई निजामती सेवा ऐन र नियमावलीले राम्रैसँग समेटेका छन्, तर तिनको कार्यान्वयन बलियो छैन।
आफ्नो कार्यक्षेत्रका नियम-कानूनकै प्रभावकारी कार्यान्वयन गर्न नसकिरहेको सामान्य प्रशासन मन्त्रालयले २०७२ सालमा सरुवा सम्बन्धी मापदण्ड घोषणा गर्यो जुन निकै असङ्गत लाग्छ। उक्त मापदण्डको एउटा प्रावधानमा ‘कुनै कार्यालयमा तोकिएको जिम्मेवारी पूरा नगर्ने, सार्वजनिक रूपमा बारम्बार गुनासो आइरहने र कार्यालयको काममा समस्या सिर्जना गर्ने कर्मचारीलाई अन्यत्र सरुवा गर्न सकिने’ उल्लेख छ। यस्ता कर्मचारीलाई दण्ड गर्नुपर्ने हो कि सरुवा? के तिनले सरुवा भएर गएको ठाउँमा उस्तै समस्या सिर्जना गर्दैनन्? यसरी कर्मचारीतन्त्रमा बढ्दो दण्डहीनतालाई सरकारकै मापदण्डले प्रोत्साहित गरिरहेको छ।
कर्मचारीतन्त्रले आफूलाई पेशाविद्हरूको सङ्गठन माने पनि यसको संरचनाले त्यसलाई पुष्टि गर्दैन। हरेक कर्मचारीले पेशागत क्षमता देखाउने अवस्थाको परिकल्पना गर्दै निजामती सेवामा ‘अधिकृतमूलक’ प्रणाली शुरू गरियो। शाखा अधिकृतभन्दा माथिल्लो दर्जाका कर्मचारीलाई पेशाविद् भन्दै यस्तो प्रणालीको वकालत गरिएको थियो। तर, एक लाखको हाराहारी कुल कर्मचारीमध्ये अधिकृत र सहायकहरूको अनुपात १ः४.५ रहेको छ। अर्थात्, एक अधिकृत कर्मचारीले चार-पाँच जना सहायकको सेवा पाउँछ। यो ‘लक्जरी’ अन्यत्र कहाँ सम्भव होला?
नेपालमा सङ्घीयताको कार्यान्वयन शुरू भइसके पनि प्रशासनको संरचना अझै सङ्घीय हुन सकेको छैन।
यो समस्या सम्बोधन गर्न पङ्क्तिकार समेत संलग्न उच्चस्तरीय प्रशासन सुधार सुझाव आयोग (२०४८) ले कर्मचारीलाई उच्च व्यवस्थापन, पेशाविद् र सहयोगी गरी तीन समूहमा छुट्याउने सुझाव दिएको थियो। तर, अन्य मुलुकमा पनि रहेको उच्च व्यवस्थापन समूहको अवधारणालाई नेपालले अपनाउन सकेको छैन।
सङ्घीयताको अप्ठ्यारो
नेपालमा सङ्घीयताको कार्यान्वयन शुरू भइसके पनि प्रशासनको संरचना अझै सङ्घीय हुन सकेको छैन। संविधानमा तीनै तहका आआफ्ना निजामती सेवा हुने स्पष्ट उल्लेख छ। तर, नियम-कानूनको तर्जुमामा भएको ढिलाइले कर्मचारीतन्त्र र राजनीतिक तहमा यसबारे असन्तुष्टि रहेको बुझ्न गाह्रो छैन। खासमा प्रदेश र स्थानीय सरकारहरूमा आफ्नो नियन्त्रण रहिरहोस् भन्ने चाहना सङ्घीय सरकारको देखिन्छ। स्वयं कर्मचारी प्रदेश वा स्थानीय सेवामा जान इच्छुक देखिँदैनन्।
पङ्क्तिकार समेत संलग्न रहेको अनौपचारिक छलफलमा एक मुख्यमन्त्रीले आफ्नो प्रदेशमा खटाइएका कर्मचारीले आफूलाई अस्वीकार गरी फिर्ता गर्न भन्दै राजनीतिक प्रभाव समेत प्रयोग गरेको बताएका थिए। प्रदेशबाट काठमाडौं फर्कन अन्य कुनै बाटो उपलब्ध नभएपछि आफू अस्वीकृत भई फर्कन उनी इच्छुक भएका थिए।
प्रदेश र स्थानीय सरकारको कर्मचारीतन्त्रको नेतृत्वमा पकड बनाई सङ्घीयता सम्बन्धी स्थितिलाई काबुमा राख्ने चाहना राजनीतिक र प्रशासनिक नेतृत्वमा देखिन्छ। यसले सङ्घीयतालाई कत्तिको बलियो बनाउँछ भन्ने कुरामा थप अध्ययन हुनुपर्छ।
दोबाटोमा कर्मचारीतन्त्र
हाम्रो कर्मचारीतन्त्र अहिले दोबाटोमा उभिएको छ। पेशागत सीप र क्षमता निखारी एक्काइसौं शताब्दीको सङ्गठनात्मक प्रणालीका चुनौती सम्बोधन गर्दै देश विकासमा योगदान गर्ने अग्रगामी बाटो एकातिर छ भने अर्कातिर परम्परागत प्रणालीमा रमाई ‘राजाको काम कहिले जाला घाम’ भन्दै जागीर खाने सुविधा छ। देशको हितका लागि पहिलो विकल्प राम्रो हो, तर यसका लागि केही समस्यासँग जुझ्नुपर्ने हुन्छ।
खास गरी तीन वटा कारणले कर्मचारीतन्त्रको क्षमता र गुणस्तर बढ्न नसकेको देखिन्छ। पहिलो, सार्वजनिक सङ्गठनहरूमा व्यक्ति र संस्थामध्ये कसलाई प्रधानता दिने भन्नेमा स्पष्टता वा प्रतिबद्धता नहुनु। व्यक्तिगत स्तरमा कर्मचारीहरू संस्थाको मूल्यमा आफ्नो महत्त्व स्थापित गर्न खोज्छन्। अर्थात्, उनीहरू तजबिजी अधिकारको खोजी गर्छन्। संस्था जति दह्रिलो हुन्छ व्यक्तिको तजबिजी अधिकार त्यति सीमित हुँदै जान्छ।
दोस्रो, कर्मचारीहरूमा नवप्रवर्तन र आत्मप्रेरणाको अभाव देखिन्छ। अरूको खटनपटनमा चल्न रमाउने र तिनै खटनपटन चलाउनेलाई दिलोज्यान दिएर खुशी तुल्याउने प्रवृत्तिले आफूलाई आफ्नो कामबाट खुशी पार्ने स्वाभिमानमुखी व्यवसायलाई छायामा पारेको छ। यसबाट कर्मचारीको सेवाप्रतिको ‘प्रतिबद्धता’ देखावटी समर्पण बाहेक केही होइन रहेछ भन्ने स्पष्ट हुन्छ।
तेस्रो, कर्मचारीतन्त्रमा सार्वजनिक उत्तरदायित्वको त कुरै छाडौं, पेशागत उत्तरदायित्वको पनि ठूलो उपेक्षा भएको छ। यी चुनौतीलाई सम्बोधन गरी अगाडिको बाटो समात्नु आवश्यक छ। हाम्रो कर्मचारीतन्त्रका आँखा निश्चय पनि अगाडि जाने बाटामै केन्द्रित छन्। मन भने शायद पछाडि फर्कन चाहन्छ।
(२०५९ सालमा उपसचिव पदबाट राजीनामा दिएका घिमिरेले ‘सार्वजनिक प्रशासन’ विषयमा विद्यावारिधि गरेका छन्।हिमालको २०७८ फागुन अङ्कमा ‘अनुत्तरदायी कर्मचारीतन्त्र’ शीर्षकमा प्रकाशित।)
-1732535850.jpg)
-1732452683.jpg)
