किन हुन्छन् वैदेशिक सहयोग सम्झौता विवादित ? के हो समाधान ?
वैदेशिक सहयोग तथा अनुदान प्राप्त गर्ने सम्बन्धमा हाम्रो आन्तरिक प्रणालीमा रहेका अपूर्णता वा अस्पष्टता चिर्ने गरी नयाँ संविधानको मर्म अनुसार कानूनी संरचना बनाउनु अत्यावश्यक छ।
नेपाल सरकार वा नेपाल राज्य पक्ष हुनेगरी विभिन्न देशसँग गरिएका प्रायः सन्धि–सम्झौता विवादित हुने गरेका छन्। यसै क्रममा पछिल्लो पटक अमेरिकी सहायता परियोजना मिलेनियम च्यालेन्ज कर्पोरेशन (एमसीसी) सँगको अनुदान सम्झौताबारे विवाद र बहस निकै तातियो।
२०७४ सालमा नेपालले शेरबहादुर देउवा नेतृत्वको सरकारका पालामा ५० करोड अमेरिकी डलर (रु. ५५ अर्ब) को एमसीसी सम्झौतामा हस्ताक्षर गरेको थियो। उक्त सम्झौता संसद्बाट अनुमोदन गर्नुपर्ने प्रावधान अनुसार सरकारले सदनमा दर्ता गरेपछि पक्ष–विपक्षमा प्रतिक्रिया व्यक्त हुनुका साथै सडक प्रदर्शन समेत भयो।
शेरसिंह भाट
वैदेशिक सहयोग सम्झौता विवादित हुनुको प्रमुख कारण हो, हाम्रो आन्तरिक प्रणालीको अपूर्णता र अस्पष्टता। भए–गरेका सम्झौताका प्रावधानलाई उचित वा अनुचित ठहर गर्ने स्पष्ट कानूनी आधार नहुँदा आ–आफ्नै तरिकाले व्याख्याका कारण विवाद हुने गरेको छ।
नयाँ संविधान जारीपछि संघीय संरचना अनुसार तीन वटै तहका सरकार बनेर काम गर्न थालेको तीन वर्ष पुग्न लागेको छ। तथापि संविधानका धाराहरुको मर्म बोक्ने गरी सबै क्षेत्रका लागि नयाँ कानून (ऐन, नियमावली र कार्यविधि) र तदनुसारको संरचना र संयन्त्र निर्माणले गति लिएको छैन। संविधानको भावना बोक्ने स्पष्ट कानून, संरचना र संयन्त्रको अभावमा वैदेशिक सहयोग लगायत अधिकांश विषयमा हाम्रो आन्तरिक प्रणाली अपूर्ण र अस्पष्ट छ। त्यसै कारण एमसीसी लगायत सम्झौता विवादित बन्न पुगेका छन्।
एमसीसी सम्झौता विवादित हुनुमा वैदेशिक सहयोग प्राप्त गर्ने सम्बन्धमा हाम्रो आन्तरिक प्रणालीमा के कस्ता अपूर्णता वा अस्पष्टता छन् त ? यस सम्बन्धी अध्ययन–विश्लेषण यस प्रकार छन्ः
(क) राष्ट्रिय आवश्यकता र प्राथमिकताको जाँच गर्ने मापदण्ड, संयन्त्र र विधि के हो ?
नेपालको संविधान, २०७२ को धारा ५१ (घ) ११ मा ‘वैदेशिक सहायता लिंदा राष्ट्रिय आवश्यकता र प्राथमिकतालाई आधार बनाउँदै यसलाई पारदर्शी बनाउने र वैदेशिक सहायताबाट प्राप्त रकम राष्ट्रिय बजेटमा समावेश गर्ने’ उल्लेख छ। तर, संविधानको यो भावना बोक्ने गरी वैदेशिक सहयोग प्रयोजनका निम्ति राष्ट्रको आवश्यकता र प्राथमिकता क्रम प्रष्ट्याउने कानूनी संरचना (ऐन, नियमावली र कार्यविधि), संयन्त्र र संस्थागत संरचना हालसम्म बनेको छैन।
यसैले संविधानको यस धारा अनुसार संघीय अर्थ मन्त्रालयको सक्रियतामा ऐन, नियमावली र कार्यविधि सहितको कानून बनाएर क्रमशः संघीय संसद्, मन्त्रिपरिषद् र मन्त्रालयबाट पारित गराउनुपर्छ। उक्त कानूनी व्यवस्थापछि राष्ट्रिय योजना आयोगले सम्बन्धित विषयगत मन्त्रालयहरुसँगको समन्वयमा विकास लक्ष्यमा आधारित आन्तरिक र अन्तरदेशीय कनेक्टिभिटी (सडक, रेलमार्ग, हवाई मार्ग, विद्युत् प्रसारण, दूरसंचार आदि), विद्युत्, स्वास्थ्य, उद्योग, शिक्षा आदि क्षेत्रका आयोजनाको सूची राष्ट्रिय आवश्यकता र प्राथमिकताका आधारमा तयार पार्नुपर्छ।
तिनै आयोजनामध्येबाट आन्तरिक स्रोत परिचालन हुने तथा बाह्य स्रोत खोजिनुपर्ने आयोजना छुट्याएर वैदेशिक सहयोग सम्झौता गर्ने प्रावधानसहितको प्रणाली बनाउनुपर्छ। आयोजनाको सूची र वैदेशिक सहयोग मार्फत संचालन गर्न छुट्याइएका आयोजना सर्वसाधारणको जानकारीका लागि सार्वजनिक गर्ने हो भने संविधानको उक्त धारामा उल्लिखित पारदर्शिताको विषय पनि सम्बोधन हुन्थ्यो।
(ख) संघले वैदेशिक सहयोग प्राप्त गर्न आफ्नो अधिकारको प्रयोग संविधान र संघीय कानून बमोजिम गर्न लागेको सुनिश्चित गर्ने संयन्त्र र विधि के हो ?
राज्य शक्तिको बाँडफाँटको विषयमा संविधानको धारा ५७ (१) मा ‘संघको अधिकार अनुसूची ५ मा उल्लिखित विषयमा निहित रहनेछ। त्यस्तो अधिकारको प्रयोग यो संविधान र संघीय कानून बमोजिम हुनेछ’ भन्ने उल्लेख छ। अनुसूची ५ मा संघको एकल अधिकारको विषय अन्तर्गत बुँदा नं. ५ मा ‘विदेशी अनुदान, सहयोग र ऋण’ पनि उल्लेख छ।
उक्त विषय संविधानमा त उल्लेख भयो, तर वैदेशिक सहयोग सम्झौताको मस्यौदा संविधान र संघीय कानून बमोजिम रहेको सुनिश्चित गर्ने कानूनी संरचना र संयन्त्र छैन।
संविधानको यो धारा अनुरुप ऐन, नियमावली र कार्यविधि जारी गरी त्यस मार्फत वैदेशिक सहयोग प्रस्ताव गर्ने राष्ट्र वा संस्थासँग सम्झौताको मस्यौदाका लागि संघीय अर्थ मन्त्रालय अन्तर्गतको कुन निकायले वार्ता गर्ने, सम्झौताको प्रारम्भिक मस्यौदा कसरी बनाउने र मस्यौदा मन्त्रिपरिषद्बाट स्वीकृत गरेर हस्ताक्षर गर्ने अख्तियारी लिने लगायत विषय प्रष्ट हुने आन्तरिक प्रणाली बनाउनुपर्छ।
(ग) देशको समष्टिगत आर्थिक स्थायित्व हुने मापदण्ड के हो ?
संविधानको धारा ५९ (६) मा ‘वैदेशिक सहायता र ऋण लिने अधिकार नेपाल सरकारको हुनेछ र त्यस्तो सहायता वा ऋण लिंदा देशको समष्टिगत आर्थिक स्थायित्व हुने गरी लिनुपर्नेछ’ भन्ने उल्लेख छ।
संविधानमा यो विषय उल्लेख भए पनि वैदेशिक सहयोग स्वीकार गर्दा सम्झौताको मस्यौदा निर्माण अघि त्यस्तो सहयोगबाट आर्थिक स्थायित्व हुने पाटो जाँच्ने मापदण्ड, विधि र संयन्त्र सहितको कानूनी संरचना बनेको छैन। यसर्थ संघीय अर्थ मन्त्रालयले यस धाराको सादृश्य कानूनलाई पूर्णता दिई देशको समष्टिगत आर्थिक स्थायित्व हुने उक्त मापदण्ड, विधि र प्रक्रिया तथा तदनुरुपको संयन्त्रको व्यवस्था गर्नुपर्छ। यस्तो प्रावधान खासगरी वैदेशिक ऋण लिंदा बढी सान्दर्भिक हुन्छ।
(घ) वैदेशिक सहयोग सम्झौताको विषयवस्तु स्वीकार्य हुने मापदण्ड के हो ?
कुनै पनि वैदेशिक सहयोग सम्झौतामा संविधानको मर्म प्रतिविम्बित हुने गरी कस्ता विषय समावेश गर्न मिल्छ र कस्ता विषय मिल्दैन, यो अर्को महत्वपूर्ण विषय हो। तर, विद्यमान कुनै ऐन, नियमावली र कार्यविधिमा यसबारे स्पष्ट रूपमा खुलाइएको छैन। यसै कारण कतिपय सम्झौतामा राज्यको निर्देशक सिद्धान्त, मूलभूत नीतिहरु र कानूनसँग मेल नखाने विषय पनि सम्झौताको शर्तको रुपमा समावेश हुन पुग्छन्।
असान्दर्भिक विषय वैदेशिक सहयोग सम्झौतामा पर्न जाँदा वैदेशिक सम्झौताको आवरणमा दीर्घकालीन प्रभावको रणनीतिक साझेदारी सम्झौता वा दुई देशबीचका साझेदारी सम्झौता पो हुन लागेको हो कि भन्ने संशय उत्पन्न हुन्छ। संविधानले परिकल्पना गरेको राज्य र समाजको दिशामा असर पार्न सक्ने विषय पनि प्रत्यक्ष–परोक्ष रुपमा सहयोग सम्झौतामा परेको देखिए सम्झौता विवादित भइ नै हाल्छ। वैदेशिक सहयोग सम्झौताको विषयवस्तु व्यक्तिविशेषको चाहनामा नभई त्यससम्बन्धी कानूनी आधारमा अडेको हुनुपर्छ।
यसर्थ वैदेशिक सहयोग सम्झौतामा (१) सहयोग रकम (२) सहयोग उपयोग हुने आयोजना (३) सहयोग निकासा विधि (४) आयोजनाको कार्यसम्पादन मापदण्ड र (५) ऋणको भुक्तानी (सहयोग यदि ऋणको रुपमा हो भने) लाई मात्र सम्झौताको विषयवस्तु बनाइनुपर्छ। यसमध्ये कार्यसम्पादन मापदण्ड अन्तर्गत सहयोग उपयोग हुने आयोजनाको (१) वातावरणीय र सामाजिक र सुरक्षा व्यवस्थापन (२) भौतिक प्रगति (३) आयोजना सम्बन्धी खरीद कार्यविधि (४) वित्तीय व्यवस्थापन र (५) समग्रमा आयोजना कार्यान्वयनको संस्थागत व्यवस्थापन सम्बन्धी विषयलाई समावेश गर्नुपर्छ। यस बाहेक अन्य कुनै पनि विषय वैदेशिक सहयोग सम्झौताको विषयवस्तु बनाउन नमिल्ने यस सम्बन्धी कानून मार्फत नै सुनिश्चित गरिनुपर्छ।
(ङ) सन्धि सम्झौतामा अन्तर्राष्ट्रिय कानून लागू हुने प्रावधान राख्ने मापदण्ड के हो ?
नेपाल सरकार वा मातहतका निकायहरुले कुनै दोस्रो पक्षसँग सम्झौता गर्दा देशको आन्तरिक कानून मात्र लागू हुने, विदेशका कानून लागू हुनसक्ने वा अन्तर्राष्ट्रिय कानून लागू हुनसक्छ भनेर हामीकहाँ स्पष्ट रूपमा मापदण्ड तोकिएको छैन। नेपालको आन्तरिक कानूनको सट्टा अन्य विदेशी वा अन्तर्राष्ट्रिय कानून लागू हुने प्रावधान राख्न पूर्वस्वीकृति कहाँबाट लिने भन्नेबारे ऐन, नियम र कार्यविधिमा कतै नखुलेको हुँदा एक प्रकारको अराजकता देखिन्छ।
त्यसैले यस सम्बन्धी कानूनी संरचना (ऐन, नियमावली र कार्यविधि) मार्फत कस्ता सम्झौतामा नेपालको आन्तरिक कानून मात्रै लागू हुन्छ, कस्ता सम्झौतामा अन्य देशको कानून वा अन्तर्राष्ट्रिय कानून लागू हुने प्रावधान राख्न मिल्छ, त्यस्तो प्रावधान राख्न कसबाट स्वीकृति लिनुपर्छ भनेर स्पष्ट खुलाइनुपर्छ। त्यस बमोजिम आन्तरिक कानूनको सट्टा अन्तर्राष्ट्रिय वा अन्य कुनै वैदेशिक कानून लागू हुने प्रावधान राख्न अधिकार प्राप्त अधिकारीबाट पूर्व स्वीकृति लिइसकेपछि सोही सम्झौता ‘आन्तरिक कानूनहरु भन्दा माथि हुनेछ’ भनी उल्लेख गरिराख्नु पर्दैन, त्यसले अनावश्यक विवाद मात्रै सिर्जना गर्छ।
वैदेशिक सहयोग सम्झौतामा अन्तर्राष्ट्रिय कानून लागू हुने स्पष्ट कानूनी आधारसहितको आन्तरिक प्रणाली नभए पनि एमसीसी सम्झौतामा अन्तर्राष्ट्रिय कानून लागू हुने उल्लेख भयो। तर सँगसँगै अर्को दफामा ‘सम्झौता नेपालका सबै आन्तरिक कानून भन्दा माथि हुने’ पनि उल्लेख भयो।
यहाँ बुझ्न जरुरी के छ भने, सम्झौताको व्याख्या गर्दा मात्र अन्तर्राष्ट्रिय कानून लागू हुने हो, सम्झौता अन्तर्गत संचालित आयोजना कार्यान्वयनमा होइन। तर, ‘सम्झौता नेपालका सबै आन्तरिक कानून भन्दा माथि हुने’ पनि उल्लेख भइदिंदा आयोजना कार्यान्वयनको क्रममा साबिकका वन तथा वातावरण सम्बन्धी ऐन, भूमि सम्बन्धी ऐन, श्रम सम्बन्धी ऐन आदि र सम्बन्धित नियमावली र कार्यविधि समेत निलम्बन हुने हुन् कि भन्ने संशय भयो र सम्झौता विवादित हुन पुग्यो।
तसर्थ यदि विद्यमान कानूनमा आधारित आन्तरिक प्रणालीले कुनै सम्झौतामा अन्तर्राष्ट्रिय कानून लागू हुने प्रावधान राख्न स्वीकृति दिन्छ भने ‘यस सम्झौतामा अन्तर्राष्ट्रिय कानून लागू हुनेछ, तर सम्झौता अन्तर्गत प्राप्त सहयोगले संचालित आयोजना कार्यान्वयन गर्दा यस सम्झौतामा उल्लेख भएका विषयमा सोही बमोजिम र बाँकी विषयमा नेपालको आन्तरिक कानून बमोजिम हुनेछ’ भन्ने स्पष्ट उल्लेख गरिनुपर्छ।
(च) सहयोग सम्झौतामा देशभित्र लाग्ने प्रत्यक्ष, अप्रत्यक्ष कर महशुल आदि पूर्व छूट दिने मापदण्ड के हो ?
अन्तर्राष्ट्रिय वित्तीय संस्थाहरु वा मित्रराष्ट्रहरुबाट प्राप्त हुने ऋण वा अनुदान सम्बन्धी सम्झौतामा प्रायः सम्झौता अन्तर्गत प्राप्त हुने रकमबाट संचालित हुने आयोजना कार्यान्वयनमा देशमा लाग्ने प्रत्यक्ष वा अप्रत्यक्ष कर महशुल आदि पूर्व छूट दिने प्रावधान राख्ने दाताको शर्त रहने गरेको छ र राख्ने गरिएको पनि छ।
नयाँ संविधानको मर्म बोक्ने तदनुसारको नयाँ ऐन, नियमावली र कार्यविधि बनाउने काम तदारुकताका साथ नहुँदा कानून अनुसार कर, महशुल छूटको प्रावधान पहिला रहने गरेको र हाल पनि त्यस्तै अवस्था छ। नयाँ संविधानको भावना अनुरुप कर महशुल छूटको प्रावधान सम्झौतामा राख्न मिल्ने वा नमिल्ने, मिल्ने भए कस्ता सम्झौतामा कुन–कुन कर महशुल पूर्व छूट दिन मिल्ने, नमिल्ने भए तिरेको कर महशुल सोध भर्नाको प्रावधान राख्न सकिने र यस सम्बन्धी अन्तिम अधिकार संघीय संसद्को भए पनि पूर्व छूटको प्रावधान मस्यौदामा राख्न कसको पूर्व स्वीकृति चाहिने लगायत विषय खुल्ने गरी नयाँ ऐन, नियमावली र कार्यविधि जारी गर्न अत्यावश्यक देखिन्छ।
कर महशुल छूट सम्बन्धमा नयाँ कानूनी आधारसहितको आन्तरिक प्रणाली अस्तित्वमा आइसकेपछि सो अनुसार छूट दिंदा विवाद आउँदैन। अन्यथा पूर्व छूट दिंदा नयाँ संविधान अनुसार संघीय संसद्को विशेष अधिकारको हनन ठहरिन सक्छ।
(छ) सम्झौताको संसदीय अनुमोदनको मापदण्ड के हो ?
संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्र नेपालको संविधानको धारा २७९ ले नेपाल राज्य वा नेपाल सरकार पक्ष हुने सन्धि वा सम्झौताको अनुमोदन, सम्मिलन, स्वीकृति वा समर्थन संघीय कानून बमोजिम हुने व्यवस्था गरेको छ।
त्यसका लागि कानून बनाउँदा शान्ति र मैत्री, सुरक्षा एवं सामरिक सम्बन्ध, नेपाल राज्यको सिमाना र प्राकृतिक स्रोत तथा त्यसको उपयोगको बाँडफाँट विषयका सन्धि वा सम्झौताको अनुमोदन, सम्मिलन स्वीकृति वा समर्थन संघीय संसदका दुवै सदनमा तत्काल कायम रहेको सम्पूर्ण सदस्य संख्याको दुई तिहाइ बहुमतले गर्नुपर्ने शर्त राखिने पनि उक्त धारामा उल्लेख छ।
संवैधानिक व्यवस्था अनुसार नेपाल सरकार वा नेपाल राज्य पक्ष हुने जुनसुकै प्रकृतिको पनि सम्झौतालाई संसदीय अनुमोदन नगरी त्यो कार्यान्वयनमा जान सक्दैन। तर, संविधानको यस्तो भावना बोक्ने नयाँ कानून निर्माण भइसकेको छैन।
सरसर्ती हेर्दा नयाँ संविधानले नेपाल सरकारले गरेका अन्तर्राष्ट्रिय वित्तीय संस्थाहरुसँग गरेका ऋण सम्झौता पनि संसदीय अनुमोदन गर्नुपर्ने अवस्था सिर्जना गरेको छ, जुन व्यावहारिक देखिंदैन। तर पनि संविधानले राष्ट्रको समष्टिगत आर्थिक स्थायित्व हुने गरी मात्र ऋण लिनु भन्ने गरेको निर्देशनको प्रत्याभूति कसरी हुन्छ त ? त्यस्तै, नेपाल सरकार पक्ष हुने गरी बाह्य पक्षसँग गरिएका मात्रै नभई आन्तरिक पक्षसँग गरिएका सम्झौता पनि संसदीय अनुमोदन गर्नुपर्ने हो कि भन्ने आभास दिन्छ। तसर्थ नेपाल सरकार वा नेपाल राज्य पक्ष हुने गरी गरिएका सम्झौतामध्येः
(क) केकस्ता सम्झौता नामले सम्झौता भए पनि यथार्थमा करार हुन्, तिनको संसदीय अनुमोदन आवश्यक पर्दैन र त्यसको सट्टा संविधानको मर्ममा प्रतिकूल असर नपर्ने गरी संघीय मन्त्रिपरिषदको स्वीकृति अनिवार्य हुनुपर्छ ?
(ख) कस्ता सम्झौताको संसदीय अनुमोदन प्रतिनिधि सभाको तत्काल कायम रहेको सदस्य संख्याको साधारण बहुमतबाट गरिनुपर्छ?
(ग) कस्ता सम्झौताको अनुमोदन संसदका दुवै सदनको तत्काल कायम रहेको कूल सदस्य संख्याको साधारण बहुमतबाट गरिनुपर्छ?
(घ) कस्ता सम्झौता संसदका दुवै सदनको तत्काल कायम रहेको सदस्य संख्याको दुई तिहाइ बहुमतबाट पारित गरिनुपर्छ?
तथा हस्ताक्षर भइसकेको कुनै सम्झौता विशेषको संसदीय अनुमोदन सम्बन्धमा उपर्युक्त चारमध्ये कुन प्रक्रिया लागू हुने हो, त्यसको टुङ्गो लगाउने अधिकार संसद्को हो कि सरकारको हो र त्यो टुङ्गो लगाउने विधि र प्रक्रिया के हो सो समेत खुल्ने गरी नयाँ कानून यथाशीघ्र निर्माण हुनुपर्छ।
उपर्युक्त विश्लेषणको निष्कर्षको रुपमा कुनै विषयमा गरिने सन्धि सम्झौतासँग सम्बन्धित संविधानको प्रत्येक धाराको सादृश स्पष्ट कानून र संयन्त्र सहितको आन्तरिक प्रणाली निर्माण गरी संघीय सरकार अन्तर्गतका प्रत्येक मन्त्रालय, विभाग र निर्देशनालय, महाशाखा र शाखा र केन्द्र र इकाईले सम्पादन गर्ने कामका लागि आकृष्ट हुने ऐन, नियमावली, कार्यविधि र संयन्त्रसहितको हाते पुस्तिका तयार गरी प्रत्येक कर्मचारी र सेवाग्राहीले त्यसै अनुसार काम गर्ने परिपाटी बसाल्ने हो भने धेरै विवाद उठ्दै उठ्दैनन् र उठे पनि स्वतः समाधान हुन पुग्छन्।
(भाट नेपाल विद्युत् प्राधिकरणका पूर्व उपकार्यकारी निर्देशक हुन्।)
-1732261651.jpg)
-1732259528.jpg)
-1732180391.jpg)
