रिपोर्टसोमवार, आश्विन ८, २०७५

दाताको प्रभावमा नीति र कानून

रमेशकुमार

नीति र कानून निर्माण प्रक्रियामा अन्तर्राष्ट्रिय संस्था तथा विकास साझेदारहरुको प्रत्यक्ष/परोक्ष संलग्नता विवादास्पद बन्दै गएको छ ।

पोखरामा आयोजित सात वटै प्रदेशका मुख्य न्यायाधिवक्ताको सम्मेलन गर्न यूएनडीपीले सहयोग गरेको थियो । तस्वीरः रेनाउड मेयरको ट्वीटरबाट

१भदौदेखि लागू भएको फौजदारी र देवानी संहिताको मस्यौदा निर्माण गर्दा संयुक्त राष्ट्रसंघीय विकास कार्यक्रम (यूएनडीपी) तथा जापान अन्तर्राष्ट्रिय सहयोग नियोग (जाइका) ले आर्थिक र प्राविधिक सहयोग गरेका थिए ।

यूएनडीपीले सर्वोच्च अदालतमा सन् २००८ देखि २०१३ सम्म ‘न्यायमा पहुँच कार्यक्रम’ र सन् २०१४ देखि २०१७ सम्म ‘कानूनी शासन तथा मानवअधिकारको संरक्षण व्यवस्थाको सशक्तीकरण’ परियोजना चलाएको थियो, जसको एउटा मुख्य उद्देश्य फौजदारी संहिताको मस्यौदा निर्माणमा सहयोग गर्नु थियो । यी दुई परियोजनामा यूएनडीपीको रु.३ अर्बभन्दा धेरै रकम सकिएको छ ।

देवानी संहिता निर्माणमा सहयोग गरेको जाइकाले त संहिता लागू भएको मिति १ भदौमा रात्रिभोज आयोजना गरेर खुशी मनाएको थियो । मुलुकी ऐनलाई प्रतिस्थापन गर्ने दुई संहिता निर्माणमा मात्र होइन, दर्जनौं नीति तथा कानूनको निर्माणमा यस्ता बाह्य संस्थाहरू संलग्न हुँदै आएका छन् ।

कतिपय नीति र कानूनको मस्यौदा नै विकास साझेदारहरूले बनाउने गरेको आरोप लाग्ने गरेको छ । नेपाल कानून आयोगका पूर्व सचिव मोहन बन्जाडे भन्छन्, “देशमा आवश्यक कानून बनाउने प्रक्रियामा संसारमा कतै पनि अरूलाई छिर्न दिइँदैन, हाम्रोमा अरूले नै कानून बनाइदिनु विडम्बना हो ।”

तीन साताअघि पोखरामा सात वटै प्रदेशका मुख्य न्यायाधिवक्ता बोलाएर गरिएको कानून तर्जुमा तथा निर्माण प्रक्रिया सम्बन्धी कार्यक्रमको आयोजनामा यूएनडीपी संलग्न थियो । यूएनडीपीका आवासीय प्रतिनिधि रेनाउड मेयरले प्रदेशका कानून तर्जुमा गर्दा यूएनडीपीले गर्न सक्ने सहयोगबारे प्रस्तुति दिएका थिए । प्रदेशका कानून निर्माणमा पनि विदेशी संस्थाको संलग्नता देखिन थालिसकेका छन् ।

प्रदेश–२ को प्रदेश सभामा पेश गरिएको प्रस्तावित प्रहरी ऐनको मस्यौदा निर्माणमा अमेरिकी संस्था द एशिया फाउण्डेसनले सहयोग गरेको चर्चा छ । कानून निर्माणमा बाह्य संस्थाहरूको प्रभाव र संलग्नतालाई जानकारहरू अनुचित मान्छन् । सर्वोच्च अदालतका पूर्व न्यायाधीश बलराम केसी भन्छन्, “कानून निर्माणमा बाह्य संलग्नता देशको लज्जाको विषय हो ।”

पुरानै रोग
सरकारी संयन्त्रहरूलाई अविश्वास गरेर कानून निर्माणमा दाता र बाह्य संस्थाको भरथेग खोज्ने अभ्यास २०४७ सालपछि बढेको पूर्व कानून सचिव बन्जाडेको अनुभव छ । उनी भन्छन्, “शुरूतिर संविधान नै विदेशीलाई बोलाएर लेखाएको उदाहरण भए पनि अहिले हामी कानून बनाउन सक्षम छौं । विदेशी संलग्न भएर बनेको कानूनमा उनीहरूकै स्वार्थ मिसिने डर हुन्छ ।”

कानूनको मस्यौदा गर्न कानून, न्याय तथा संसदीय मामिला मन्त्रालय र नेपाल कानून आयोग सक्षम रहे पनि ती संरचनालाई छल्ने गरिएको बन्जाडे बताउँछन् ।

उनका अनुसार, कानून निर्माण र क्षमता विस्तारका लागि विदेशी विज्ञसँगै आर्थिक, प्राविधिक सहयोग हिच्किचाहट विना लिने क्रम बढेकाले मस्यौदा नै बाह्य संस्थाको सहायतामा बन्ने तहसम्म पुगेको छ । “सर्वोच्च अदालतमै विदेशी संस्थाका परामर्शदाता समेत राखेर काम गर्ने लाजमर्दो काम भयो”, उनी भन्छन्, “कानून बनाउन आफूसँग क्षमता छैन भन्नु कुण्ठा र लोभ हो ।”

हुन पनि, कानून निर्माण प्रक्रियामा संसद्मा हुनुपर्ने छलफल बाह्य संस्थाहरूको प्रयासमा अन्यत्रै हुँदै आएको छ । संविधान निर्माण प्रक्रियामै पनि यसबारेको मन्थन विभिन्न संस्थाको प्रयासमा बाहिरै भएको भनेर आलोचना भएको थियो । संविधानसभाका समितिहरूमा विभिन्न दाता तथा बाह्य संस्थाको सहायता बढेपछि समितिका छलफलहरू होटल र रिसोर्टहरूमा समेत भएका थिए ।

कतिसम्म भने, सांसद (तत्कालीन सभासद) हरू हूल बाँधेर गैरसरकारी संस्थाका यस्ता छलफलमा हिंडेपछि सदस्य संख्या नपुगेर संविधानसभाका बैठकहरू नै स्थगन समेत भएका थिए । यस्ता संस्थाहरूले आफू अनुकूलका विज्ञहरू बोलाएर कार्यपत्र प्रस्तुत गर्न लगाउने र सांसदहरूलाई प्रस्तावित कानूनमा सहमत गराउने तहसम्मको प्रभाव पारेकोमा आलोचना हुने गरेको छ ।

यस्तै, विकास साझेदारहरूले कानून निर्माता सांसद एवं मस्यौदा कार्यदलमा रहेका न्यायाधीशहरूलाई पटक–पटक विदेश भ्रमण गराउँदै आएका छन् । यसले कानून निर्माणमा सोझे प्रभाव पारेको आलोचकहरूको मत छ ।

कानून आयोगका पूर्व सचिव बन्जाडे बाह्य संलग्नतामा बनेका कानूनहरूको भाषा नै बेग्लै हुने भन्दै कानून सधैं मौलिक हुनुपर्ने बताउँछन् । सुशासन ऐन, २०६४ को मस्यौदा विदेशीले बनाइदिएकाले त्यसमा नेपाली मौलिकता नभएको उनको तर्क छ । स्वास्थ्य, शिक्षा र वन क्षेत्रका नीति तथा कानूनका मस्यौदामा पनि विदेशी संस्थाको सहयोग रहँदै आएको छ ।

कानून निर्माणमा दाताको स्वार्थ हावी हुने विषय नयाँ भने होइन । काठमाडौं खानेपानीको जिम्मेवारी खानेपानी संस्थानबाट काठमाडौं उपत्यका खानेपानी लिमिटेडलाई दिने र खानेपानी क्षेत्रलाई निजीकरण गराउने नेपाल खानेपानी संस्थान (तेस्रो संशोधन विधेयक) २०६३ पारित गर्न दाताले सोझै दबाब दिएको आरोप लागेको थियो ।

विधेयकमा संशोधन पेश गरेका तत्कालीन नेकपा एमालेका सांसदद्वय प्रकाश ज्वाला र आनन्दप्रसाद पोखरेलले एशियाली विकास ब्यांक (एडीबी) का अधिकारीहरू यो ऐन पारित गर्न आफ्नो घरमै आएर संशोधन फिर्ता लिन दबाब दिएको संसदमा बताएका थिए ।

कानून निर्माणमा विवादित भइने भयले सोझै देखिन आँट नगर्ने विकास साझ्ेदारहरू नीति निर्माणमा भने खुलेरै लागेका छन् । कतिसम्म भने, आफ्नो सहयोगले नीति बनाएको उनीहरू सगौरव देखाउँछन् । उदाहरणका लागि, बहुचर्चित कृषि विकास रणनीति २०७२ मा एशियाली विकास ब्यांक सहितका दर्जनभन्दा बढी संस्थाले करीब रु.१९ करोड सहयोग गरेका थिए ।

आमसञ्चार नीति २०७३, सूचना तथा सञ्चार प्रविधि नीति २०७२ जाइकाको सहयोगमा तयार भएको हो । पुनर्वास तथा पुनस्र्थापना नीति २०७१ एशियाली विकास ब्यांकको सहयोगमा बनेको हो । वन ऐन २०७१ को छलफलका लागि पनि दाताको रकम खर्च भएको छ । वातावरण, वन, स्वास्थ्य, शिक्षा, पर्यटन लगायत क्षेत्रका नीतिहरूमा पनि उस्तै स्थिति छ ।

दाताको प्राथमिकता अनुसारको कानून निर्माण हुँदै आएको बताउने वातावरण क्षेत्रका एक जना जानकारका भनाइमा वातावरण ऐन २०५३ संयुक्त राष्ट्रसंघीय वातावरण परियोजना (यूनेप) को ब्यांककस्थित क्षेत्रीय कार्यालय अन्तर्गतका देशहरूमा वातावरण सम्बन्धी कानून बनाउने कार्ययोजना अन्तर्गत बनेको थियो ।

यस्ता नीति, रणनीति तथा कार्ययोजनाका प्रतिवेदनहरूमा सरकारसँगै विकास साझ्ेदारको समेत लोगो हुन्छ । सामुदायिक विद्यालयको गुणस्तर सुधार्न सञ्चालित विद्यालय सुधार योजना र विद्यालय विकास योजना दुवैमा दर्जनभन्दा बढी दाताको सहयोग छ । शिक्षाविद् विद्यानाथ कोइराला दाताको सहयोगमा शुरू भएका यी परियोजना पूर्णतः असफल भएको र यसमा गरिएको खर्चले खास व्यक्तिहरूलाई मात्र लाभ पुगेको दाबी गर्छन् ।

त्यसैगरी ‘रेड प्लस’ कार्यान्वयनको रणनीति अमेरिकाको अन्तर्राष्ट्रिय विकास संस्था यूएसएआईडीको सहयोगमा तयार भएको हो । लगानी बोर्डको विद्युत् विकास सम्झैता (पीडीए) को मस्यौदा नै बेलायती अन्तर्राष्ट्रिय विकास विभाग (डिफिड) ले तयार गरिदिएको थियो । भर्खरै, विश्व ब्यांक अन्तर्गतको अन्तर्राष्ट्रिय वित्त निगम (आईएफसी) ले विद्युत् परियोजनाहरूमा वातावरणीय प्रभाव मूल्यांकन (ईआईए) सम्बन्धी निर्देशिका बनाएर विज्ञान तथा वातावरण मन्त्रालयमा बुझएको छ ।

स्वार्थ हावी
विज्ञता र दक्षता नपुगेको क्षेत्रमा विदेशी संस्थाले उपलब्ध गराउने परामर्श लिनु अन्यथा नभए पनि विदेशी संस्थाकै स्वार्थ हावी हुने तहमा स्वीकार्दा भने जोखिम आउन सक्छ । देश अनुसार आ–आफ्नै सामाजिक मूल्यमान्यता र प्रणाली हुने भए पनि त्योसँग सुहाउँदो कानून र नीति बनाउनुपर्ने हुन्छ ।

“देवानी र फौजदारी संहितामा दाताको स्वार्थ हावी भएकाले त्यसमा नेपाली सामाजिक मूल्यमान्यतासँग तालमेल नहुने कतिपय व्यवस्था छन्”, कानून आयोगका पूर्व सचिव बन्जाडे भन्छन् । उनी त्यसको उदाहरण दिंदै धर्मपुत्र/धर्मपुत्री राख्न पाउने व्यवस्था तथा गुठी सम्बन्धी व्यवस्थामा विदेशीको स्वार्थ अनुसारको प्रावधान राखिएको देख्छन् । नेपाली बालबालिका विदेश लैजान धर्मपुत्र/धर्मपुत्रीका रूपमा सजिलो पारिएको र विदेशी संस्थाले समेत नेपालमा गुठी खोल्न पाइने व्यवस्था गरिएको उनको तर्क छ ।

वरिष्ठ अधिवक्ता शंकरकुमार श्रेष्ठ त, मुलुकी र देवानी संहिताको निर्माण प्रक्रियामै खोट देख्छन् । उनी संसारको कुनै पनि मुलुकमा न्यायाधीशलाई कानून निर्माणको जिम्मा नदिइने बताउँदै नेपालमा दाताको पैसामा गरिएको अभ्यास विधिशास्त्रीय मान्यतामाथि नै नांगो नाच भएको टिप्पणी गर्छन् ।

“कानून मन्त्रालय र कानून आयोगलाई पाखा लगाएर अरूबाट निर्देशित कानून किन ल्याइएको हो भन्ने प्रश्न उठेको छ”, उनी भन्छन् । यी दुवै संहिताको निर्माणका लागि सर्वोच्च अदालतका तत्कालीन न्यायाधीशद्वय कल्याण श्रेष्ठ र खिलराज रेग्मीको नेतृत्वमा उच्चस्तरीय कार्यदल बनाइएको थियो । वरिष्ठ अधिवक्ता श्रेष्ठ ऐन कानून संशोधन वा निर्माणको आवश्यकताको निक्र्योल विदेशीले गर्ने चलन नै गलत भएको बताउँदै भन्छन्, “कानून बनाउन विदेशीको चासो र लगानी हुनुले उनीहरूको स्वार्थ छ भन्ने पुष्टि गर्छ ।”

सर्वोच्च अदालतका पूर्व न्यायाधीश बलराम केसी पनि ज्यान मार्ने उद्योग, अदालतको आदेश विना पक्राउ पुर्जी जारी गर्न नमिल्ने आदि प्रावधान नेपाली आवश्यकता भन्दा पनि दाताहरूको स्वार्थ अनुसार आएको बताउँछन् । जापानको सहायता भएकाले जापानी कानूनी प्रणालीको छाप भित्रिएको र मौलिकतामा प्रहार भएको कतिपय कानूनविद्हरू बताउँछन् ।

त्यस्तै, सम्पत्तिको इच्छापत्रको प्रावधान पनि नेपाली समाजसँग तादात्म्यता राख्ने नभएको आलोचना भइरहेको छ । पूर्व न्यायाधीश केसी नेपालीसँग नै कानून निर्माणको अनुभव, ज्ञान र दक्षता भएकाले विदेशी परामर्श अनावश्यक भएको बताउँछन् । वरिष्ठ अधिवक्ता शंकरकुमार श्रेष्ठ पनि बौद्धिक हीनताबोध र मगन्ते प्रवृत्तिका कारण आफूसँग भएको क्षमता प्रयोग नगरी विदेशीको मुख ताक्ने गरिएको ठान्छन् ।

दाता हावी भएका कानूनले दीर्घकालीन हानि हुने उदाहरण छन् । नर्वेको सहायतामा बनेको विद्युत् ऐन २०४९ नेपालको विद्युत् क्षेत्रका विसंगतिहरूको प्रमुख स्रोत मानिन्छ । खिम्ती जलविद्युत् परियोजना निर्माणको सन्दर्भमा नर्वेले स्वार्थ मिल्ने गरी यो ऐन बनाउन सघाएको थियो ।
नमागिएको क्षेत्रमा पनि प्राविधिक सहायता दिन दाता आफैं अघि सर्छन्– आफ्ना परामर्शदातालाई कामको अवसर दिन पाइने कारणले । विकास सहायता नीति २०७१ बनाउँदा विभिन्न विकास साझेदारले सहकार्यमा नीति तयार गर्न अर्थ मन्त्रालयको वैदेशिक समन्वय महाशाखा समक्ष प्रस्ताव गरेको एक अधिकारी बताउँछन् । “तर, दाताहरूले दबाब दिए पनि हामी आफैं सक्षम छौं भनेर प्राविधिक सहयोग लिन मानेनौं”, उनी भन्छन् ।

सार्वजनिक नीतिका टिप्पणीकार डा. सूर्यराज आचार्य दाताको पैसा लिएर नीति र कानून बनाउनु मन्द विषसरह भएको तर्क गर्छन् । उनी दाताहरूको सामाजिक वा राजनीतिक विषयका आफ्नै प्राथमिकता हुने भएकाले तिनलाई जस्ताको तस्तै कार्यान्वयन गर्न नहुने बताउँछन् । “नीति, कानून र योजना निर्माणमा हाम्रो आफ्नै अजेण्डा अघि बढाएर दाताको स्वार्थ हावी हुनबाट रोक्नुपर्छ”, आचार्य भन्छन् ।

क्षमता नपुग्ने नीति र कानून निर्माणको क्षेत्रमा दाताको सहयोग स्वीकार्नै हुन्न भन्ने तर्क पनि अतिवादी भएको धारणा राख्नेहरू उत्तिकै छन् । विशिष्ट श्रेणीका एक सरकारी अधिकारी तर्क गर्छन्, “हाम्रो अनुभव नभएका कतिपय प्राविधिक क्षेत्रमा कानून निर्माण गर्न विदेशी परामर्शदाताको सहयोग आवश्यक हुन्छ ।”

ती अधिकारी करका साथै ब्यांकिङ क्षेत्रका कानून बनाउन विदेशी परामर्श लिइएको र त्यसको नतिजा राम्रो आएको बताउँछन् । “विदेशी परामर्शदाताको सुझव लिनै नहुने होइन”, उनी तर्क गर्छन्, “समस्या चाहिं, उनीहरूले दिएका सुझव हामी पढ्दै नपढी नीति र कानूनमा हुबहु राखिदिन्छौं ।”

प्राथमिकतामा बहस र पैरवी
पूर्वाधार विकासको साटो बहस र पैरवी चलाउने अभियानमा विदेशी दातृ निकाय र अन्तर्राष्ट्रिय गैरसरकारी संस्थाले रकम खन्याउने क्रम पछिल्ला वर्षमा बढेर गएको छ । सामाजिक आवश्यकता रोजगारी सिर्जना, आर्थिक क्रियाकलाप र आयआर्जन एवं पूर्वाधार विकास भए पनि पैरवीका कार्यक्रममा दाताहरूको रुचि बढी छ । त्यसैले सामाजिक मुद्दामा बढी परियोजना सञ्चालनमा छन् । पैरवी गर्ने कार्यक्रमको नतिजा परीक्षण गर्न कठिन र खर्च गर्न सजिलो हुने भएकाले सरकारी अधिकारीहरूको पनि सम्मति हुँदैआएको छ ।

प्रधानमन्त्री कार्यालयदेखि निर्वाचन आयोग, संसद, सर्वोच्च अदालत, अर्थ मन्त्रालयसम्म सबैमा प्राविधिक सहायताका नाममा दाताका परियोजना सञ्चालन भएका छन् । कतिसम्म भने, कतिपय निकायमा त विदेशी परामर्शदाता नै राखिएको छ । पछिल्लो समय विवाद बढेपछि प्रधानमन्त्री कार्यालय र सर्वोच्च अदालतमा वैदेशिक सहायता परिचालनका कार्यक्रममा रोक लागे पनि अन्यत्र यथावत् छ ।

नेपालमा त्यस्ता निकाय कमै छन्, जसले वैदेशिक प्राविधिक सहायता नलिएका होउन् । यो वर्ष पनि १८ वटा सरकारी निकायमा रु.४९ अर्ब ५८ करोडको प्राविधिक र अन्य सहायताका परियोजनाहरू सञ्चालनमा रहेको अर्थ मन्त्रालयको विवरणले देखाउँछ । धेरैजसो प्राविधिक सहायताको रकम तालिम, गोष्ठी, वैदेशिक भ्रमण, सवारी साधन खरीद, बन्दोबस्ती खर्च र परामर्शदाताको शुल्कमा सकिएर प्रतिफलविहीन हुने गरेको छ ।

यसरी रकम उडाउन दाता र सम्बन्धित सरकारी अधिकारी दुवै खुशी हुन्छन् । सरकारको खर्च गर्ने क्षमतामाथि प्रश्न उठाउँदै दाताहरूले आफ्नै संस्था मार्फत सहयोग परिचालन गर्ने गरेका छन् । यो वर्ष विकास साझेदारहरूले आफ्ना संरचना एवं संस्थाहरू मार्फत रु.२४ अर्ब ९५ करोड खर्च गर्दैछन् ।

सम्बन्धित देशसँग नभएको सीप र ज्ञान अभिवृद्धिका लागि प्राविधिक सहायता परिचालन गर्ने अभ्यास भए पनि नेपालमा त्यस अनुसार अभ्यास नभएकाले प्रतिफल नआइरहेको सरकारी अधिकारीहरू बताउँछन् । पूर्वाधार आयोजनामा रकम दिन आनाकानी गरे पनि उनीहरू गाइडलाइन र म्यानुअल डेभलपमेन्ट, नीति र रणनीति निर्माण आदिमा खर्च गर्न मरिहत्ते गर्ने गरेको एक सरकारी अधिकारी बताउँछन् ।

नाम उल्लेख गर्न नचाहने ती अधिकारी भन्छन्, “प्राविधिक सहायताका नाममा ऐन, नीति बनाउन नै दाताको रकम खर्च हुने भएपछि योजना निर्माण र प्राथमिकता छनोट उनीहरूकै रुचि अनुसारको हुनेमा के शंका रह्यो र !”

प्रतिकृया दिनुहोस